西方政府诚信制度的演进与思考

陈蕾,张哲凯

［摘要］ 本文诠释政府诚信内涵，剖析西方政府诚信制度的演进历程，阐明宪政是西方政府诚信制度核心，在宪政精神指导下，西方政府逐渐完善了现代税收制度、政府采购制度、政府管理经济和社会公共事务制度、政府首脑和议员选举制度、国家公务员制度、政治监督制度与社会监督制度等。西方国家政府诚信制度告诉我们：政府诚信应建立在政治民主基础上，权力制约和平衡是关键；诚信政府是法治政府，法治理念落实于行政领域第一要义便是政府守法；诚信政府应根据形势需要，转变政府职能，提高行政效率；诚信政府行政行为应民主化、程序化、制度化和公开化；诚信政府应接受社会全方位监督，远离贪污和腐败。

［关键词］ 诚信；政府诚信；宪政

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 10. 030

［中图分类号］D521［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）10- 0053- 04

1政府诚信之内涵

“诚”从哲学角度看是世界的本源，是实际存在，是自然固有的状态和规律。从伦理学角度考察则表示人的一种基本德性和精神状态，是诚心、诚言、诚行的统一；“信”在传统文化中是经世致用的道德规范，指忠诚于某种信念、原则和语言，其外在表现则是遵守诺言，言行相符，说到做到；诚信表述的是人们诚实无妄、恰守诺言、言行一致的美德。

政府诚信是主体行为与客体评价的统一，是政府主体对公众始终做到诚实不欺，信守承诺，努力践诺，也只有一贯地保持实事求是的思想和行为作风，才能获得公众积极肯定的评价，赢得公众的信任。具体而言，政府诚信主要表现在3个方面：政策是否稳定，即要保持政策的连续性，这是政府讲诚信的一个重要方面；政府权力运作是否符合公共利益，即正确处理好公共利益与政府自身利益的关系，使政府权力运作符合公共利益，这是政府诚信的起码要求；政府能否承担责任，即严于律己、勇于纠正错误、勇于承担责任。一个有信用的政府，必定是言必行、行必果。这样才能最大限度地保证社会的稳定。依法行政、加强监督、建立和完善行政审批责任制和过错追究制度，是保证令行禁止的根本。

2 西方政府诚信制度的演进与分析

西方政府诚信制度的核心是宪政，即宪法治理下的一种政治制度，它最早起源于古代的雅典和罗马，前者追求民主参与政治生活，后者特点是在多种政治机构之间分配权力。近代以后，西方政府根据宪法产生，当政府依据宪法形成独立人格之后，就必须对宪法和人民诚信，表现在真正确立宪法至上的地位，把宪法所内涵的控制国家、保障民权的精神转化为一套权力分立制约的政治制度体系，并在政治实践中让其有效运转起来。换言之，政府产生、运行都必须遵守宪法和根据宪法制定的法律，按照宪法明示或暗示的要求给人民提供尽可能好、尽可能完善的服务，最大程度上满足建立政府的基本需要。

宪政从总体上控制政府权利，在其精神指导下，西方政府还逐渐完善了下列诸方面具体、操作性强的保证政府诚信的制度建设。

（１）是现代税收制度。税收是“人民拿出自己一部分私人的收入，给君主或国家，作为一笔公共收入”。西欧封建时期国王和教会常随意增加赋税，这种竭泽而渔的行为成为引发资产阶级革命的导火索。资本主义时期，西方各国建立现代税收制度，实现征税权分立，各国都通过宪法或有关法律把征税的立法权授予国会或州议会，征税的管理权属于行政机关，对税收征管工作实行分级管理。在征收过程中，坚持“公平、确定、便利”原则，为促使纳税人依法纳税和税务机关依法征税，各国还设立严格的税收稽查制度。美国除了拥有较完整的征管机构外，还单独设置了税务法院，处理税务部门与纳税人在税收方面的法律纷争，积极采取相应措施保证税务人员依法行政。

（2）政府采购制度。西方国家对政府公共采购管理的制度最早形成于自由市场经济时期，１８世纪美国、英国先后立法管理政府采购，并且逐渐为其他国家所效法。２０世纪３０年代后，西方各国政府开始广泛运用经济和法律手段干预国民经济活动，通过财政收入和财政支出兴办公用事业，各国都制定了一系列有关政府采购的法律和规章，政府采购制度大范围地发展和完善起来，就是说，西方国家通过法律明确政府采购目标、原则、程序、方式和主管机构，通过法律约束政府采购行为，维护采购信誉，保持采购制度透明，保证政府实现其社会和经济目标。政府采购制度使纳税人得以能够了解到政府想做什么，正在做什么，做得如何。政府也通过这一制度，努力做到廉洁、透明、高效，取信于民，服务于民。

（3）政府管理经济和社会公共事务制度。在自由主义法治国家时期，人们奉行“最好的政府是管得最少的政府”理念，为确保权力和自由不受侵犯，人们制定宪法来保障自由权和财产权等基本人权。不难看出，那时以个人主义和自由主义为基础，用依法行政原理来规范政府权力运用，使公民个人能自由发挥才能，谋求个人幸福，这在历史上发挥过积极作用。但过分放纵个人自由，使财富过于集中，经济分配不均，经济上弱者多陷于失业与贫困，甚至生存濒临绝境，人们开始重新认识绝对的个人主义和自由主义。

进入２０世纪以来，为解决纯粹市场调节缺陷，缓和社会冲突，主张通过政府干预经济逐渐为人们所接受。政府积极干预市场，并给在市场竞争中处于不利地位的人以基本社会权利保护性承诺，福利国家在各国相继形成。可见，从罗斯福“新政”以来，西方国家政府职能在社会经济领域实现了从自由放任到宏观调控的巨大转变，表现在：直接经营一定的经济事务，为全社会提供公共产品和基础设施；维护公平竞争秩序，防止市场垄断，管制垄断企业，保护消费者权益；建立健全良好经济秩序，保持国内国际市场开放，降低交易成本，促进自由贸易；实行稳健的经济政策，维护宏观经济稳定；加强监管，保护自然资源和生态环境；建立健全社会保障制度，维护社会公平。

进入７０年代，政府干预过多弊端暴露出来，表现在：政府机构急剧膨胀；政府工作效率下降；政府角色错位，政府干预方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，不足以弥补市场机制缺陷反而妨碍市场机制作用正常发挥；侵蚀公民权利；对政府控制和监督力度遭到削弱，造成政府腐败问题日益严重，政府设租寻租行为频频发生。为此，西方各国提出“公平”、“公正”、“公开”原则，通过立法等方式完善政务公开制度；完善公务员制度和政府采购制度；强化传统行政监督机制同时发展对行政权事先、事中监督机制，形成全方位、多层次行政监督制度和社会监督制度；引入市场机制，以企业精神改造政府，实现政府管理市场化，在世界范围内掀起了一场以“善治”为目标的新公共管理运动。

２１世纪西方政府以服务为导向，更具响应性。一些西方国家通过不同专业社会团体、专家共同商议，明确规范各专业服务标准，以作为公民监督政府服务的标准；他们强化各机关内部服务绩效资料管制；通过网络、电视、市民服务手册，告诉公民何处可取得服务及信息，在服务中，公民能得到哪些服务品质的保证，“公民服务宪章”的建立既确保公民在与政府交涉时能获得时效、品质的服务，又方便公民对政府是否践诺进行评估，是一项鞭策政府言必行、行必果的好制度。

（4）政府首脑和议员选举制度。在前资本主义社会中，国家权力集中在少数人手里，实行世袭制。西方资产阶级形成后要求通过选举的方式参与国家政治生活，分享政治权力，西方各国在经历了多次改革之后，逐渐建立起以普遍、平等、直接、秘密为核心原则的现代选举制度。现代选举是实现公民基本政治权利的重要形式。它既能实现权利对权力的有效制约，又为公共权力和平转移和更替提供有效保障，是政府获得合法性的重要手段。现代选举为公民利益提供可正式表达的渠道，迫使执政者对选民负责，对其政策负责，如果选民撤回对政府的“委托”，则政府存在、延续及权力行使便失去合法依据。

（5）国家公务员制度。１９世纪中叶以来，西方国家为适应社会化大生产和日益复杂的行政管理需要，进行文官制度改革，普遍建立国家公务员制度，对政府中行使国家行政权力执行国家公务的行政工作人员录用、升降、权利和义务等予以规范。公务员代表政府行使国家行政权力，因而公务员的素质、能力及能否合法、合理、公正有效地执行公务成为影响政府正常运转，进而影响社会生活和经济活动有序进行的重大问题。为了防止公务员滥用权力、防止腐败，西方各国主要以法律手段形成了多层次的监督机制。各国在法律上从不同角度对公务员在执行公务或日常工作交往及社会、经济活动中的行为作严格限制。如对公务员接受礼品限额规定；禁止公务员从事可能损害或影响其公职活动的第二职业或经商；明确规定公务员财产中报对象、时间、内容及中报书递交程序等；禁止政府机构中裙带关系，禁止政府官员雇用、任命、推荐或提升自己亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作。通过这些措施，西方各国加强对公务员队伍的诚信建设和管理，维护政府诚信，提高政府公信度。

（6）政治监督制度与社会监督制度。现行政治监督制度是为实现以权制权在长期政治实践中凝聚的制度力量。现代西方发达国家普遍建立的三权分立体制对于遏制专制、维护资产阶级民主发挥了重要作用。这种体制把国家权力划分为立法、行政、司法3个部分，并按照一定的均衡原则进行权力配置，使各个权力之间互相分立、彼此制约，以达到防止任一权力专制和滥用的目的。分权体制在西方各国尽管不尽相同，但强调权力之间的监督这一基本思想是共同的。以对行政的监督为例，议会有预算权、弹劾权、质询权、批准任命权或不信任案表决权等，司法有通过普通法院或行政法院的审判权；在行政机关内部，也存在自我监督机制，主要包括：行政诉愿即复查被公民认为是违法的行政行为是否合法、合理；行政监察即行政机关内部对行政机关日常活动进行监督的机制；专门监督即设立如审计机关等专门监督机关展开监督。

在西方，社会对政府监督是约束权力过度扩张，根治权力腐败的治本之道，它所具有的广泛性、敏锐性、自觉性等特点决定了这种监督能有效避免国家权力被滥用，保证权力主体始终按照人民意志来行使权力，保证政府对人民诚信。人民群众以各种形式组织起来，形成具有强大整体合力的各种社团，则更能给腐败现象和违法乱纪行为强有力制约。同时，社会各种团体为公民提供参与公共事务的机会和手段，提高他们的参与能力和水平，改变人们头脑中长期存在的对权力盲目崇拜，树立起牢固主人翁责任感，增强可同政府权力抗衡的社会力量，实现权力制约社会化。新闻舆论监督是社会监督的重要形式，它所具有的公开性、灵活性、及时性的特点使其在权力制约体系中发挥着独特功能，舆论监督搞得好的国家，政府权力相对比较规范。

（7）政府信息公开制度。政府信息公开不仅要求政府事务公开，而且要求政府应当将其行使行政职权过程中获得的信息公开，属于一种权利型公开，以公民知情权为主要依据。这种制度最早发韧于１８世纪的瑞典，西方发达国家在二战后相继建立起了相当完善的政府信息公开制度，主要包括：通过政府信息公开相关法案；制定以行政公开为核心原则的《行政程序法》；建立行政会议公开制度；建立确保政府公开个人正确信息的制度等。政府信息公开，实现暗箱行政向透明行政的转变，人们能更方便地认识和了解政府，给政府提出改善自我形象，提升公信力的压力，这些能较有效地避免弄虚作假，更好地实现政府诚信。

3对我国启示

在长达数百年的发展中，西方国家随社会政治、经济形势变化而不断进行制度调整和创新，逐步建立起上述保障政府诚信的政治制度。它对于西方国家摆脱和防止经济政治危机，维护市场经济正常秩序，增强公民对政府及民主制度的信任，保持社会稳定发展起到了至关重要的作用。西方国家政府诚信制度告诉我们：政府诚信应建立在政治民主基础上，权力制约和平衡是关键；诚信政府是法治政府，法治理念落实于行政领域第一要义便是政府守法，政府要在宪法及其他法律、法规、条例和规章、制度范围内依法行政。具体地，用法律形式，将政府权限范围，政府权力运行各个具体环节，特别是将行政责任固定下来，保障政府诚信于民，在当前政府活动中，要加强行政程序公开化、法制化，普及和完善行政机关引咎辞职制度和行政赔偿制度，加快司法体制改革，完善行政诉讼程序，降低司法官员在诉讼活动中利用法律漏洞枉法裁判几率。

诚信政府是有限责任政府，政府应根据形势需要，转变政府职能，提高行政效率。具体地，首先要科学界定各级政府职权，理性确立其管理幅度和层次，继续转变政府管理职能。政府应当避免对社会微观经济领域的直接干预，切实精简行政审批，集中精力提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，政府工作立足于完善电子政务以提高管理和服务水平，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补，提高宏观调控水平。其次，减少政府交易活动特别是赢利性交易行为。力避政府行为与那些垄断性国有企业的商业行为搅合在一起，因为当以利润追求为己任的商业行为与政府行为难分彼此的时候，政府失信也就产生了，当前，司法、工商、税收似乎都被默认有自家赢利的功能，这有悖行政的运行规则，必须严格杜绝其变相赢利和集体权力的寻租设租。

诚信政府是公开的政府，实行“公平、公正、公开”原则，政府行政行为民主化、程序化、制度化和公开化。具体地，政府应改变原有封锁或过滤信息的某些做法，除国家秘密、商业秘密和个人隐私不得随意公开外，凡与社会公众权益相关的信息应及时地向社会公开，通过文告或网站公布法律、法规、政策，公开会议举行、决策、采购、罚没、举报、个人财产中报、个人重大事项报告、述职报告和评议活动等有关信息，使公众及时得以知晓，以突出行政的公开公平，提高政策透明度，促进政府管理民主化、科学化和制度化，增强政府的社会公信力。

诚信政府是廉洁政府，接受社会全方位监督，远离贪污和腐败。具体地，从政治监督角度看，应强调行政权力由人大授予，人大拥有任免政务官权利，拥有重大经济事项决策财经审核权利。从司法监督角度看，应通过法律手段对政府失信运行程序展开合法性监督，遏制违法决策，从源头上降低不当决策的几率，对违法行为，尤其是造成重大不良后果的政府失信行为予以法律追究。从群众监督角度看，应健全群众监督机制，保证群众的监督权利，强化政府诚信。从社会舆论监督角度看，既要大力弘扬和表彰诚实守信政府及其工作人员，又要给政府及其工作人员失信行为以强大社会舆论压力，使任何政府失信行为都像其他社会组织和个人的失信行为一样，受到多重制约。

还有，就是深化人事制度改革，健全干部管理体制。进一步改进干部考察制度，把信用状况列为干部考察重要内容，努力使考察结果对政绩的反映更全面，更符合客观实际。引导各级政府和部门及其领导干部扎扎实实为群众办实事，靠实实在在的政绩取得群众的信任。进一步改进政绩考核制度，完善指标体系，增加来源可靠、资料相对准确的指标，改进不能反映客观实际的指标，准确核定考核基期数字和报告期数字，认真贯彻执行《统计法》，落实统计责任。进一步完善对领导干部监督约束机制，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权和监督权。建立对干部政绩的跟踪考核制度，对弄虚作假、言行不一、搞形式主义骗取荣誉而得到提拔重用的干部，一经查实，坚决按有关规定严肃处理。

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