试析高校全面实行国库集中支付存在的问题及其对策

刘庆

摘要：高校实行国库集中支付制度改革，是财政为了加强高校财务管理改革的重要举措。随着国库集中支付制度在高校的全面实施，对高校的财务管理提出了新的问题。文章分析了高校全面实行国库集中支付改革的意义，对经费使用、会计核算等方面面临的财务管理问题，提出了相应的对策。

关键词：国库集中支付 高校财务管理 改革

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-071-02

国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，资金直接支付到商品、劳务供应商或用款人，并对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直至资金到达收款人账户实行全过程监控的一种新型财政国库管理制度。高校全面实行国库集中支付，是财政加强高校财务管理改革的重要举措。高校应该充分认识新的支付方式所带来新的问题，不断完善支付管理制度，在资金管理上作出重大调整，创新国库集中支付制度的管理方法，重新构建高校内部控制制度。

一、实行国库集中支付改革的意义

1.大大提高了政府对财政资金的调控能力与资金使用效率。改革前的财政支付制度，由财政部门按期将资金拨付给预算单位，各单位再根据各自需要将资金逐渐支用。这样财政资金拨付与使用就不同步，造成财政可调度资金减少，使财政资金沉淀在各部门、各单位的银行账户上，导致资金使用效率低下。实行国库集中支付制度，财政资金由层层下拨支出变为国库直接支付，大大减少了资金拨付环节和资金沉淀，可以有效避免单位多头设置账户，提高了政府对财政资金的调控能力，縮短了资金在途时间，降低财政资金运行成本，提高了资金使用效率。

2.有利于加强高校的预算管理，提高财务管理水平。实行国库集中支付制度以后，财政资金不再直接下拨到高校，而是由财政支付中心将经财政部门批复的年度部门预算和追加调整预算以指标的形式下达给预算单位。财政部门要求高校必须如实申报用款计划，严格按预算执行使用，不能随便变更使用项目和用途，还必须提供详尽的专项经费论证报告，且专项经费实际使用与预算进度在时间上要一致。这就要求高校必须提高预算编制水平，尽量将项目细化，科学、合理、详细、准确编制年度收入与支出计划，严格区分财政性资金与非财政性资金，确定哪些是直接支付、哪些是授权支付，加强资金的计划管理，提高预算编制的准确性，不断提高财务管理水平。

3.加大了对财政资金的监督力度，从源头上有效防范腐败。实行国库集中支付后，预算单位支付每一笔资金的付款金额、用途、账户余额、交易时间等，都可以在财政国库管理信息网络系统中全过程实时监控，使得财政监督由过去的事后监督转变为对财政资金事前审核监督、事中实时监控的全程监督，增加了财政资金管理的透明度。这就有效地改变了目前某些高校存在的多头开设账户、预算内转为预算外、私设“小金库”等现象，加大了对财政资金的监督，以从机制上避免财政资金违规违纪操作，从源头上有效防范腐败。

二、高校全面实行国库集中支付存在的问题

1.在一定程度上限制了高校资金使用自主权。实行国库集中支付制度以前，高校年度部门预算经财政部门批准后，经费按月下拨到高校，上级主管部门和财政只作年度总额限制。学校在预算执行时也比较灵活，没有使用的预算资金学校可自行支配。实行国库集中支付后，财政部门根据已批复的部门预算和用款计划，直接向指定的高校的零余额账户下达用款额度，高校只有部门预算和用款计划额度的使用权，没有资金的调度权，资金的使用必须严格根据用款计划和部门预算执行，每项费用开支必须核实相应的预算，按预算申请拨付使用资金，高校要取消在商业银行的账户，必须用国库单一账户使用资金且余额保持为零等。这大大削弱了高校的资金使用自主权，影响了高校资金使用的灵活性，增加了高校理财的难度，使高校的一些正常工作受到了影响。

2.经费自筹难度加大，融资成本增加。在过去的财政支付方式下，财政拨款和预算外资金最终都拨付到高校的银行账户上，高校在银行有存款，且可用收费权作质押，为高校获取银行贷款提供了便利条件。实行国库集中支付制度后，零余额账户和国库单一账户结算，余额保持为零，没有银行存款的质押，使高校大大丧失了作为资金市场对银行的吸引力，商业银行惧怕信贷风险，不愿贷款给高校，而且高校的存款利息也因此而减少，融资成本增加。在目前大部分高校负债办学的情况下，影响了学校的正常运行。

3.财务业务量剧增，会计核算难度加大。（1）国库集中支付每月的用款计划必须报财政多个部门（行财、国库、预算）审批，每一笔支出又要经过财务初审、复审、回单登录等各个环节审核，手续极其繁杂。另外，财政国库集中支付有独立的核算系统，与目前各高校的账务处理系统并存，财务工作量与以前相比成倍增加。（2）目前国库集中支付制度不允许向基建处和后勤集团等二级核算单位转拨资金，这样必然使应由高校零余额账户支付给基建、后勤集团的款项无法直接划拨，也会影响他们正常工作开展。（3）高校已经实行综合预算财务管理，而支付制度要求又要区分预算内、外的资金，按照不同的类、款、项等资金渠道进行核算，加大了会计核算的难度。

三、高校实施国库集中支付的对策

1.修订和完善国库集中支付制度相应的法律规章。原有的一些财务制度已不能与国库集中制度改革的要求和高校发展现状相适应，高校财务账户管理、资金支付方式、会计体系发生变化，故应结合高校的特点和管理的实际情况，尽快修订和完善国库集中支付制度改革相关的法律法规和配套制度，妥善解决实际工作中出现的新问题。例如，高校不能通过零余额账户向其所属二级核算单位后勤集团直接转账的问题，建议财政部门针对高校垫付问题、向其他账户划拨专用资金等问题，作出政策上和技术上的改进，将学费等预算外资金及其他资金由财政国库转入学校基本账户中，高校可根据垫支的情况，报财政部门审批后，向校内其他账户和二级核算账户划拨资金，这样既符合国库单一账户体系的支付需要，又满足了高校内部“统一领导、分级管理”的需要；高校基建资金的会计核算不适应国库集中支付制度的问题，建议尽快制定新的高校会计制度，将国拨基建资金和自筹资金全部纳入事业会计系统核算，避免出现两套会计系统在一个零余额账户进行资金结算的问题。

2.制定与高校相适应的财政政策，改革高校会计核算体系，完善和改进财务处理系统。国库集中支付手续极其繁杂，同时，由于高校的核算业务量往往较大，造成工作及其繁锁，应制定与高校特殊性相适应的财政政策。财政部门和银行应互相协调，统一银行结算凭证和财政规定的支付凭证，实行票证合一，简化办事手续；高校会计核算体系要根据国库集中支付要求，在会计科目、项目编码及其他附加信息的设置上尽量要与国库集中支付系统相匹配，以建立起满足高校国库集中支付需要的科学的、规范的、易于操作的会计核算体系。另外，财务处理系统要面向现在预算单位实行国库集中支付系统后的需要，在功能设置上应有所改进，如需完善对各科目、项目的预算经费使用进度功能的开发设置，应能做到财务处理系统与国库集中支付系统实现资源共享，以提高高校账务处理的规范性，监督预算的执行，提高账面与实际收支的一致性。

3.完善预算编制，切实提高预算编制和管理水平。编制部门预算应当将部门的各项收入统筹安排，建立科学的预算定额和支出标准，根据不同的支出性质，确定采用不同的资金支付方式，并且必须服从财政管理体制中的政府采购、国库集中支付制度的规定。在部门预算编制环节和实施综合财政预算的基础上，一定要做到零基预算和细化预算。高校在编制支出预算时，应该从单位当年的实际需要出发，结合当年财力状况来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向与用途，专项资金需要细化到具体项目。只有在单位预算细化和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，才能确保单位日常工作的正常运转，国库集中支付制度改革才能够顺利实施。

4.完善内部控制制度。一个良好的内部控制制度，应根据国库集中支付所带来的预算资金运动的变化，在财政部门建立高效完善的资金管理制度及相应的岗位责任制，在各预算单位建立健全资产管理制度及相应的岗位责任制，并在预算单位与财政部门、国库管理机构、政府采购部门、代理银行之间形成相互制衡、相互监督的内部控制体系。国库集中支付制度的实施使高校的运行机制、财务管理等发生较大的变化，高校应结合本单位的实际建立与之相适应的财务管理办法，修订会计核算流程，完善内部控制制度，加大对预算资金执行的监督，确保高校国库集中支付制改革目标的顺利实现。

5.建立健全网络信息平台，加强与财政、银行等部门的沟通、协作，提高效率。国库集中支付制度改革涉及方方面面，需要财政、国库、银行等部门密切协作、大力配合。故应建立计算机网络系统，构建新型的财务信息系统，使财政、国库、会计核算中心、银行和各支出部门之间形成网络体系，达到加强互相勾通与协调，互相监督，相互制约，提高效率。该信息系统是以财政部门为核心建立财务信息处理中心，通过一个高效、快捷、安全的现代信息技术网络，将各预算执行单位与国库支付中心、政府采购部门、商业银行联系起来，满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。高校只有加强与财政部门、代理银行以及高校内部相关部门之间沟通协调，处理好与各方的关系，才能保障国库集中支付工作及时、顺利地进行。

6.努力提高财务人员专业素质。国库集中支付是一项全新的业务，所涉及的业务领域、知识领域都很广，因为整个国库集中支付系统用款计划的申请、报送，单位支付的申请，财政部门的审核，代理银行的支付、清算，以及信息反馈等都在网上进行，这对单位财务人员自身能力和素质提出了更高层次更高标准的要求。因此，财务人员不仅应具备扎实的财务理论功底和较强的业务工作能力，还必须掌握一定的计算机网络知识、国库集中支付的操作流程与工作方法，努力提高专业素质，才能适应国库支付改革发展的需要。

推行高校全面实行国库集中支付制度改革是高校当前的一项重要战略工作，改革目标非常明确，任务相当艰巨。针对高校国库集中支付过程中的财务管理问题，必须重视高校的预算管理，同时从法律法规、会计核算制度、内部控制监督层面寻求途径，推进高校国库集中支付制度的顺利实施。

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（作者单位：湖南吉首大学财务处 湖南吉首 416000）

（责编：若佳）