出价清单三递交开放地方政采市场

吕汉阳 卢璐

《政府采购协议》(GPA)作为世界贸易组织(WTO)的一个子协议，是第一个国际性的政府采购贸易的权利与义务框架。虽然与WTO的其他协议相比，GPA带有诸边性质，但它是迄今为止在政府采购方面参加国家和地区最多的协议。截至目前，GPA的缔约方共有42个，主要包括美国、欧盟及其27个成员国、加拿大、英国、瑞士、挪威、日本、韩国、新加坡、中国香港和以色列等。其中，中国香港是1979年首批GPA创始缔约方之一，中国台湾也于2009年7月加入了GPA。不难看出，目前，GPA的缔约方仍以发达经济体为主。同时，GPA还设立了观察员，包括中国在内的20个国家和地区是其成员；另外，处于观察员地位的还有4个国际组织，分别是国际货币基金组织、经济合作和发展组织、联合国贸易和发展大会及国际贸易中心。

由于2001年加入WTO时，我国国内尚未建立政府采购制度，客观上不适合签署GPA；但在《加入世界贸易组织工作组报告》中我们作出了承诺：尽快启动加入《政府采购协议》的谈判。因此，可以说，当时我国尚未完成WTO的所有谈判，只有完成加入《政府采购协定》的程序，才能说中国完整地履行了加入世界贸易组织的承诺。

随后，我国以2002年《政府采购法》的出台为标志，建立了一整套政府采购制度，推动了我国政府采购事业的飞速发展。近年来，我国的政府采购规模保持了快速增长，已由2005年的2928亿元增加到2010年的8422亿元，年均增长23.5%；“十一五”时期累计节约财政资金4000多亿元。政府采购范围也由单纯的货物类采购扩大到工程类和服务类采购，且工程采购的比重正呈现快速上升趋势。

伴随着我国政府采购事业的发展，按照承诺，我国于2002年正式成为GPA的观察员，并于2007年12月28日提交了加入《政府采购协议》的申请和第一份出价清单。这意味着我国启动了融入政府采购国际贸易体系的关键一步，也表明了中国作为负责任的大国要完整履行入世义务的积极态度。

由于对方期望与我国的准备差距较大，2010年7月我国提交了第二份出价清单，降低了门槛价，增加了开放程度，缩减了过渡期。但在地方政府和国有企业开放上仍然维持了初步出价清单，对其不进行开放。这引起了GPA缔约方的强烈不满，并进一步对我国施加压力。但是，鉴于我国政府采购制度建立时间太短，国内尚未形成统一的政府采购大市场，条块分割严重，不规范、不透明的行为还时有发生，缔约方认为在这样的现实国情下，中国的政府采购国际开放不可能一步到位。中国需要时间进行政府采购制度的改进和完善，而加入GPA恰恰可以有效促进中国国内政府采购制度的健全。

2011年1月19日，国家主席胡锦涛访问美国，在之后两国共同发布的《中美联合声明》的27节中有如下表述：“中国的创新政策与提供政府采购优惠不挂钩。美方欢迎中方同意在世界贸易组织政府采购委员会2011年最后一次会议前提交一份强有力的新的修改出价，其中包括次中央实体。”按照承诺，我国财政部于2011年7月宣布废止涉及政府采购扶持自主创新的三个文件，并于2011年11月30日提交了第三份出价清单，将北京、天津、上海、江苏和浙江五个省市纳入了开放范围。这是我国启动GPA谈判以来首次开放地方政府采购市场，也是我国政府采购市场国际开放的重大突破和进展。

从2007年底我国提交第一份出价清单到2010年7月提交修改后的第二份出价清单再到2011年11月提交第三份出价清单，从第一次修改历时近三年到第二次的修改仅仅为一年多时间再到WTO秘书处要求我国于2012年12月前提交第四份出价清单，可以看出，我国加入GPA的进程正在迅速加快。此外，针对在第二份出价清单提出后，欧美所不满意的没有纳入地方政府采购和国有企业的政府采购方面，此次出价也进行了修改，明确将我国部分地方政府采购纳入出价清单，但是，国有企业政府采购仍未被纳入开放范围。

无论从谈判的节奏还是谈判的深度都可以看出，我国加入GPA的谈判正进入关键阶段。从谈判的时间来看，作为最大的政府采购市场之一和政府采购制度实施较短的国家，我国参与GPA谈判的时间超出了GPA规定的谈判时间。从要价的方式来看，以对方要价、我方出价为主，而我方甚少向对方要价。从谈判的过程来看，可以形象地称之为“挤牙膏式”的谈判，对方不断要价，我方一一接招，逐渐扩大开放。

2011年12月15日，世贸组织政府采购委员会召开了部长级会议，达成了《关于<政府采购协议>第24条第7款谈判成果的决定》，WTO政府采购新一轮谈判结束。新一轮谈判在完善现有《政府采购协议》、扩大国际政府采购市场准入机会、提高缔约方建立公信政府、预防腐败和便利公共资源的有效管理上具有重要意义。同时，各参加方也特别强调了政府采购在各国（地区）经济活动中的重要地位，以及政府采购贸易对国际贸易发展的重要作用。WTO《政府采购协议》本身的工作推进也深刻地影响着我国加入《政府采购协议》的进程和节奏，因此，我们也需要对其最新进展及其背后原因进行深入分析。

GPA谈判除了市场开放之外，法律调整是另一大重点内容。按照要求，我国提交了国情报告，系统梳理了我国政府采购法律体系和管理体制，并对GPA缔约方的问题进行了答复。对于与GPA的一致性，GPA缔约方主要提出以下问题：我国《政府采购法》与《招标投标法》两法并存，应当合并；涉及政府采购扶持自主创新的政策涉嫌歧视，应当撤销；我国政府采购的救济机制缺乏独立性；我国地方的政府采购政策不够透明；政府采购法律对于国有企业采购的适用问题等。目前，我国对于政府采购扶持自主创新的政策已经废止，其他问题仍然处于研究和谈判之中。当然，法律调整与市场开放谈判密切相关，不可分割，需要统筹考虑，协调一致。