基本公共服务均等化探析

李晶 董丽晶

[摘要]基本公共服务均等化是新时期缩小地区差距，实现社会公平的重要手段。国家提出实现公共服务均等化目标后？熏辽宁省在取得一定的成绩的同时，仍然存在诸如服务对象缺乏普适性、服务内容非均衡性、服务资源供给短缺、运行机制不健全等问题。本文通过对辽宁省基本公共服务均等化现状的重点剖析，发现导致其非均等化的原因主要有地区经济差异、政府偏好作用、服务供给渠道单一、制度保障缺失等。同时，在此基础上提出实现城乡统筹、合理配置资源、建立多元化资源供给模式、实行公共服务标准化管理等相应的对策建议。

[关键词]基本公共服务；辽宁省；均等化

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2012）12-0081-05

从“十一五”规划首次提出“基本公共服务均等化”，经党的十六届六中全会《决定》的进一步阐述，再到党的十七大报告两次的强调，使得“基本公共服务均等化”逐渐成为当前理论和实践的热点。所谓基本公共服务是一种普适性的公共服务，是公共服务的最基本层次，是政府为确保社会公众生存发展所提供的最基本的公共服务项目[1]，主要包括公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育、基本社会保障以及就业服务[2]。均等化是实现社会公平、缩小地区差距的一个重要途径。具体而言，基本公共服务均等化是指政府制定相关制度、标准，并通过财政支持确保每个地区、每个公民都有机会享受法定基本公共服务项目的过程[3]。基本公共服务均等化作为现代服务型政府的重要职责，得到了辽宁省各级政府的高度关注和支持，全省各项公共服务事业在迅速发展的同时，基本公共服务均等化还面临着一些亟待解决的问题。

一、辽宁省基本公共服务均等化面临的问题

本文选取辽宁省各市一般公共服务财政支出额作为计算指标，通过计算标准差衡量辽宁省基本公共服务的均等化水平。计算结果越大，表明数据的分布越分散，就意味着公共服务的均等化程度越低，反之，则均等化水平越高。经过计算得出：辽宁省一般公共服务财政支出的最大值和最小值分别是67.01亿元和7.94亿元，其差额高达59.07亿元，这表明各市公共服务水平差距较大。图一是辽宁省各市一般公共服务财政支出的曲线图，其中大连和沈阳公共服务支出最多，在500万元以上，而其他城市的公共服务支出却停留在200万元以下。可见，辽宁省公共服务差距悬殊，基本公共服务均等化存在诸多问题，突出反映在以下几个方面：

（一）服务对象缺乏普适性

辽宁省基本公共服务体系已经建立，但是服务对象与其设计初衷有所偏离，主要表现在两个方面：一是地区差异。辽宁省东部地区的公共服务水平要优于西部地区，主要取决于经济发展状况。此外，城乡差异十分突出。大量优质的公共服务及设施集中在城市，农村地区长期不受重视，突出反映在质和量两个方面。服务质量的差异表现为农村服务供给的滞后性。以养老保险为例，2001年城镇职工基本养老保险建立，而农村的新型农村养老保险到2011年才开始全面启动，城乡时间差竟长达10年。城乡公共服务数量上的差别集中反映在城乡资金投入的差异性。统计显示，2010年辽宁省对城乡的投资分别是15106.33亿元和936.70亿元，农村投入资金还不及城镇的10%。二是身份的歧视性。基本公共服务应该是面向所有社会成员的，并适当倾向于低收入等弱势群体，但实际情况却呈现逆化的趋势，即弱势群体被排除在外。其中最为显著的是对农民的歧视。一方面农民工同工不同酬现象普遍。农民工身份的两重性影响其就业机会平等性。另一方面农民所能享受的公共服务有限。如城镇职工可以享受养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险以及各种福利救济，而农村的社会保障项目仅仅包含养老保险、医疗保险和最低生活保障。不仅服务内容不足，而且服务覆盖率低，以最低生活保障为例，2010年城镇低保人数为1246100，农村享受低保的居民只有933690人[4]。

（二）服务内容非平衡性

目前辽宁省基本公共服务存在着畸形发展的隐患，主要是服务内容的非均衡发展，集中表现为过分注重就业与社会保障服务，偏废其他类型的公共服务。图二反映了辽宁省2010年财政支出结构。其中，政府投资579.84亿元用于社会保障和就业，占到公共服务支出的48.59%；教育支出405.39亿元，占到公共服务支出的33.97%。而文化体育投资却只占到财政投资的4.76%，这与社会保障和教育支出相差甚远。由此可见，辽宁省基本公共服务内容的差异化。

（三）服务资源供给短缺

目前辽宁省基本公共服务呈现出严重的供给不足现象，集中反映在三个方面：其一，政府官员不愿投资基本公共服务。在中国式GDP竞赛中，地方政府官员只关心自己任期内的经济增长指标，而文化体育、公共卫生等公共服务的投入在短期内无法“兑现”为经济增长，因此被长期忽视，从而直接导致了公共服务供给的严重短缺。其二，地方政府无力投资。目前，我国税权高度集中于中央，地方政府的收入来源有限。同时，中央和地方事权界定的模糊，一些应由中央政府承担的职责却下放给地方政府，造成地方政府承担责任过重，这样就形成了地方政府财权事权的不对称。其三，非营利组织和其他社会团体的缺位。非营利组织作为一个公共服务的辅助供给主体，其供给方式的多样性、与公众需求的高度吻合性对于弥补政府供给不足具有重要作用。然而，目前辽宁省非营利组织的公共服务活动参与率很低。有关数据显示，截至2010年辽宁省社会福利企事业单位共有3600个，社会办福利机构400个，社会主办的福利机构数只占全省总数的11.1%。不仅仅是机构数量不足，而且从业人员有限。社会主办的福利机构从业人员只有16692人，远远不能满足社会公众对公共服务的需求。

（四）运行机制不健全

当前运行机制的不健全已经成为基本公共服务均等化的一个短板。突出表现有：其一，基本公共服务界定模糊。目前辽宁省对基本公共服务并没有明确的界定，基本公共服务包含的具体内容也没有统一认识。因此，各地市只是按照当地政府官员的理解和实际情况划分基本公共服务的范畴[5]，必然导致各地公共服务标准不同。这样，由于统计口径的不同，均等化就更难以推进。其二，标准的制定和修订不规范，主要反映在制定和修订工作的滞后和透明度上。以低保为例，《辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范》明确规定，城市低保标准要依据当地维持城市居民最低生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、煤（燃气）费用以及未成年人义务教育的基本费用确定[6]。但各市向社会公布的低保细则，只是对省里政策要求的简单重复，却没有将标准制定的详细流程和标准测算的具体过程加以描述。公众只是知晓保障标准是多少，至于具体由来几乎一无所知。其三，缺乏科学合理的评估机制，导致基本公共服务监管不力。以低保为例，2008年民政部出台《基层低保规范化建设暂行评估标准》，辽宁省至今还未公布本地区的低保评估标准。因此，低保标准的评估只能流于形式，无法真正实现对低保的监管。其四，缺乏制定标准的专业机构和专业人员。基本公共服务涉及与人民生活密切相关的领域，但却分属不同的管理部门。例如，城市低保涉及民政、财政、物价、统计等部门，而这些部门大多是各司其职，部门之间的沟通合作很少。同时就职于这些部门的人员往往也缺乏公共服务方面的专业技能，这样就更加剧了公共服务的非均等化。

二、辽宁省基本公共服务非均等化的原因分析

（一）地区经济差异

地区经济发展状况决定着地方提供基本公共服务的财政能力，因此，经济发展水平的差异必然成为影响基本公共服务均等化的重要因素。辽宁省东西部地区经济发展水平存在较大差异，东部地区凭借优越的区位条件获得良好的发展机遇，而西部地区却较为落后。东部地区可以依靠自身力量提供公共服务，而不必像西部那样被动接受中央政府的转移支付，甚至仅有的中央拨款还被用于发展地方经济，导致公共服务差距日益拉大。除区位因素之外，城乡二元体制是又一重要原因。城乡二元体制属于历史遗留问题，造成两种不平等的结果：一是将城市和农村割裂开来。城市因其自身的优势，成为政府关注的首要目标。二是将居民分为市民和农民，并在无形中给市民贴上了“上等”的标签，形成了身份的不平等。同时，在这两种身份背后又隐藏着享受服务的机会不平等，进而影响过程公平和结果公平，最终产生公共服务非均等的结果。

（二）政府偏好作用

政府作为基本公共服务的第一责任人，其偏好直接影响公共服务的范围和程度。一般而言，政府投资也倾向于能为其带来直接效益的领域。就业与社会保障就是政府基于此的首要选择。一方面，就业数量的增加和规模的扩大能创造出更多的GDP，产生投资的乘数效应；另一方面，就业和社会保障服务的逐步完善，从根本上解决公众当前和未来的生计问题，从而为政府经济政策的贯彻落实提供保障。此外，就地方政府而言，其偏好还要受到上级政府的影响。由于近几年中央政府高度关注养老、医疗、就业等民生问题，所以地方政府也将注意力集中于社会保障领域。地方政府只是单纯的服从中央的指导，而不将实际情况与之结合，实施效果必然会受到影响。

（三）服务供给渠道单一

基本公共服务供给方式单一的主要原因有二：一是财权事权分离的公共财政体制。中央事权层层下移，地方财权逐步上交，公共服务的重任转移给地方政府，而地方政府有限的财力制约了公共服务的供给。有关数据显示，2010年辽宁省在卫生、社会保障和社会福利等方面的投资达692311万元，而中央财政的支持仅为156200万元。二是政府高度集权思想的影响。一方面政企不分，产业规模难以形成。政府虽然是公共服务的主要供给主体，但并不是直接从事生产服务，而是负责规划、融资、安排生产、评估和监管等[7]，扮演服务供给者角色。真正从事公共服务生产的是公共服务产业，也称为服务生产者，是公共服务的又一供给主体。长期以来政府角色定位错位，形成其“运动员”和“裁判员”的双重身份，这不仅易于滋生腐败，而且影响资源供给效率。另一方面，政府垄断经营，市场介入困难。虽然公共服务的公共性决定其不能交由市场供给，但并不意味完全排斥市场，诸如给水、供电、公园等具有排他性的准公共物品可以由市场提供或管理。政府的大包大揽不仅加重政府的负担，而且给公众享受公共服务带来不便。

（四）公共服务标准缺失

基本公共服务均等化的实现离不开制度的保障，而实际上辽宁省的制度建设却成为均等化的一个重要障碍。其一，对基本公共服务及其相关标准的界定模糊。明确的服务标准是整个公共服务均等化的重要前提，而供给标准的缺失不仅导致各地公共服务无法比较，而且也加大了政府管理的难度，使得均等化的实现更加困难。其二，缺乏健全的标准化工作机制。目前，辽宁省公共服务的整个运作流程呈现混乱状态，一方面没有专门的标准制定部门，各项服务分散在社会保障、教育、城市管理等不同的部门，而且各个部门缺乏信息的沟通与交流，协调性差，诸如基础设施建设存在的“马路拉链”问题屡见不鲜。另一方面没有明确的监管机构及透明的监督机制。公共服务的标准由政府全权负责，单纯的内部监督并不能收到很好的效果。其三，公共服务标准化经费投入不足。长期以来，将公共服务标准的研制工作等同于文件的编写[8]，得不到相应主管部门的重视，标准制定的经费配置不足，必然影响公共服务的标准化。

三、完善辽宁省基本公共服务均等化的对策

（一）立足公平正义理念，实现城乡统筹

实现基本公共服务均等化首先要树立公平正义的理念，逐步缩小城乡差距，应主要从以下几方面着手：一是加大政府转移支付的力度。一方面争取更多的中央财政拨款，另一方面增加政府对基本公共服务的投资，尤其是对贫困地区的财政支持。同时实施帮扶计划，由较为先进、发展较快的地区帮助相对落后地区。具体而言，可以实行“一对一”帮扶，分别签订援助计划，从而使均等化落到实处。二是消除地区差异和身份歧视，基本公共服务适当地向弱势群体倾斜。政府对贫困地区及弱势群体给予更多的关注，尽可能多的向其提供各种优惠。

（二）合理配置资源

基本公共服务均等化的推进是一个动态的系统工程，必须统筹安排、分步推进。资源的配置要充分考虑当地的发展阶段，未来发展走势以及国家的大政方针。例如，农村地区应更多的投资农田水利等农业基础设施建设，同时还要提高和扩大对农民养老、医疗等基本民生的保障。又如，城乡结合部可以加快保障性住房建设，既能够加速城市化，又有利于解决城市的住房问题。公共服务资源的分配在统筹城乡的同时还应兼顾服务内容的大致均衡。政府应逐渐改变过去忽视科技、公共安全等基本公共服务的状况。除此之外，资源配置比例要随着外部环境的变化迅速做出反应。

（三）建立多元化资源供给模式

明确政府在基本公共服务中承担主要责任的前提下，充分发挥市场和社会的作用。由于公共服务具有非排他性和非竞争性，因此，政府在资源供给方面承担着主要职责。但是公共服务资源的稀缺性又对其供给效率提出要求。市场作为最有效的资源配置方式，在公共服务供给方面也成为不可或缺的一部分。此外，还要鼓励引导各方面力量参与基本公共服务，从而形成政府主导、市场和社会充分参与的多元化公共服务供给机制。

（四）实行公共服务标准化管理

公共服务标准化管理主要从以下几方面着手：其一，明确标准，制定目标，并将目标的实现作为经济发展的重要指标。通过专业测评，准确界定基本公共服务的范围，从而为均等化奠定基础。同时，为了提高政府的积极性，把基本公共服务的供给状况作为当地政府的经济发展指标和官员业绩的考核内容。同时，公共服务的标准应适时做出调整。其二，成立专门的标准化机构，负责标准化制定与修订。在各服务部门之外建立一个独立的专业化公共服务机构。该机构实行“三三制”原则，由公共服务的专业人士、政府官员和社会公众共同组成。其三，转变思想，加大政府对公共服务标准化的投资，适当引进其他方面的投资。同时，实行专款专用，透明化运动，鼓励多方监督。

四、小结

基本公共服务均等化是政府公共服务能力的重要体现，也是政府的一个长期的目标。虽然目前辽宁省公共服务均等化已经取得了一定的成就，但是就整体而言，辽宁省还处于初级阶段。为了巩固已有成就，加快均等化进程，政府还需要进一步完善。首先需要正确、合理的指导思想为之服务，以实现社会公平为目标，缩小城乡差距，建立城乡统筹机制。在此基础上，建立健全的运行机制。在资源筹集方面，建立多元化资源供给模式，充分发挥各方面的积极作用；在资源配置上，按照动态、渐进和全面统筹的原则合理安排资源；在监管方面，建立公共服务均等化标准，实行公共服务的标准化、规范化管理，从而真正保障均等化的实现。基本公共服务均等化作为政府的一项持续性工作，还必须做到因时制宜。

参考文献：

[1]丁焕峰，曾宝富.基本公共服务均等化研究综述[J].华南理工大学学报，2010，（10）.

[2]黄云鹏.“十二五”促进城乡基本公共服务均等化的对策建议[J].宏观经济研究，2010，（7）.

[3]丁元竹.基本公共服务均等化：战略与对策[J].中共宁波市委党校学报，2008，（4）.

[4]2011年辽宁省统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2011.

[5]柏良泽.中国基本公共服务均等化的路径和策略[J].中国浦东干部学院学报，2009，（1）：50-56.

[6]辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范[EB/OL]http：//www.chinalawedu.com/news/1200/23051/23053/23069/2006/4/wu6097234529131460027267-0.htm

[7]金南顺.城市公共服务理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社？熏2009：50.

[8]郝素利，李上，丁日佳.公共服务标准化的国内外比较及对策研究[J].商业时代，2011，（6）.

责任编辑侯琦