社会管理创新路径探索

孙学敏 王雪梅

[摘 要]处于老工业基地全面振兴的决胜期、全面建设小康社会的关键期的辽宁充分认识到社会管理创新对新时期经济社会发展的重要意义，并对其进行了积极的探索。在实践中一些创新亮点频现，同时诸多问题也与之并存。当前，必须对辽宁社会管理所面临的新形势、新特点、新问题进行深入的研究，既要正视问题不回避，更要谋求破题不懈怠，努力推进管理理念、管理主体、管理手段、管理机制的创新，方能突破性地走出一条符合辽宁实际、具有辽宁特色的社会管理创新之路。

[关键词]社会管理创新；亮点；问题；路径

[中图分类号]C916[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2012）12-0071-05

辽宁正处于老工业基地全面振兴的决胜期、全面建设小康社会的关键期，同时也处于由多元化的利益主体和多样化的利益诉求交织混杂的社会问题与社会矛盾的高发凸显期，经济社会的和谐有序、繁荣发展，民众生活的幸福安定、安居乐业皆有赖于良好的社会管理。社会管理并不是一个新话题，但在当前的发展时期却蕴含着新内容，传统的社会管理方式难以应对错综复杂的新局面。所以针对辽宁的社会发展现状和实际，探索一条适用性与针对性更强的社会管理创新之路，对“建设富庶文明幸福新辽宁”美好目标的实现无疑至关重要。由此，笔者对辽宁社会管理创新的实践与探索进行了深入的调查与思考。

一、辽宁社会管理创新亮点频现

转型期的社会管理领域诸多尖锐的新矛盾与新问题与发展相伴而生，辽宁在社会管理创新之路上进行了积极的探索实践。各地直面现实、迎难而上、改革创新，尽显执政智慧与管理智慧。作为全国社会管理创新综合试点城市的沈阳市开展了大规模的社会管理创新“百点示范工程”建设，大连市开展了以便民、利民为主线的社会管理创新活动，丹东市开展了创建“百里平安边防线”活动，辽阳开展了“社会矛盾化解年”活动，铁岭提出的政治安定、社会安稳、百姓安居、企业安心、经济安全“五安”目标……各具特色、卓有成效的社会管理创新实践不仅极大地激发了社会各方的活力，同时不断夯实着社会和谐稳定的基础。

源头治理，改善民生。“求木之长者，必固其根本？鸦欲流之远者，必浚其泉源。”社会矛盾与社会问题发生的最重要的根源就是民生利益。马克思有句名言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”辽宁把“以人为本、民生为本”的理念真正落到实处，把解决影响社会和谐稳定的民众最关心、最直接、最现实的问题放在首位，不秀政绩，不搞形象工程，将以往的临时性的救急和救济型的惠民举措代之以完善的保障和改善民生的制度安排，让各个群体都能感受到政府的给力之举。铁岭市和朝阳市突出重点，扎实工作，从着力解决好事关民众切身利益的教育、住房、就业、医疗、社保等基本民生问题入手，逐年提高用于民生幸福的财政支出比例，不断提高惠民层次，社会管理创新得以扎实推进。大连、营口、葫芦岛市在流动人口管理工作上成效显著，提出了“人性化管理、亲情化服务、本土化融合、市民化对待”的创新理念。营口市实现了流动人口与本地职工同管理、同福利、同提拔使用的举措。葫芦岛市积极推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女入学等突出问题。这些举措有力地保障了流动人口的民生权益，为社会的和谐稳定与经济发展奠定了良好的基础。

重点突破，化解矛盾。转型期的辽宁老工业基地历史上累积的老问题与现实发展中的新矛盾错综交织，有效地化解矛盾就成为社会管理创新中的重中之重，全省各地都在积极探索矛盾化解之法，实践中产生了一些成功的经验和做法。本溪有效开展了“三调联动”工作，即通过人民调解、司法调解、行政调解，做到“因地制宜、因事制宜、协作联动”，大量矛盾纠纷被有效化解。丹东市建立了专群结合、人防物防技防结合、点线面结合、警民联动、指挥高效的治安防范体系和防范网络。锦州市通过健全“大排查、大整治、大调解、大巡防、大管控”的“五大”工作机制，化解“小纠纷、小诉求、小案件、小隐患、小事情”这“五小”矛盾，将各类矛盾纠纷及时有效地化解在基层，消除在萌芽状态。辽阳市注重从社会矛盾的源头预防，构建了纵向到底、横向到边的“四级（市、县、乡、村）三网（综治、信访、维稳）”矛盾纠纷排查化解组织网络。这些创新举措能够及时有效地使社会矛盾得到化解，防止其积累、激化、蔓延、升级、转化，从而社会运行的有序性与平衡性得以持续。

激活细胞，关注基层。民众是社会肌体的细胞，基层是大量社会矛盾的聚集地，民众无穷力量的蕴含体。基层基础工作是社会管理创新的着力点。沈阳市采取各种措施激活细胞，民众的积极性、主动性、创造性被充分调动，诸多阻力而今成为管理创新的巨大动力。通过设立“特设”党支部，打造“国际安全社区”；实行居民自治管理，打造“全国和谐示范社区”；营造“福”文化氛围，打造“全国学习型示范社区”；用爱心凝聚人心，打造“魅力社区”，社区被建设成社会管理创新的基础平台。阜新市充分认识到整个社会管理的根基就是基层基础建设，从而把“面向基层、服务基层、建设基层”作为社会管理创新的工作方向，将乡镇？穴街道？雪综治信访维稳工作中心、村？穴社区？雪工作站建设做重点工作，使各种民间资源和社会力量得到进一步的整合和有效利用，并在维护经济社会的和谐稳定中发挥重要作用。无论是情况掌握，还是问题解决、矛盾化解、工作推动，各地来自基层、来自民众的诸项创新之举汇聚成辽宁和谐的雄壮交响。

综治维稳，频现新举。以改革创新为动力，辽宁不断开创综治和维稳工作的新模式。抚顺市依托科研机构-辽宁石油化工大学在理论上与智力上的支持，成立全国首家“社会稳定科研与培训中心”，并充分挖掘本地的精神资源——学雷锋的传统，广泛开展以“弘扬雷锋精神，为平安抚顺作贡献”为主题的各类平安创建活动，形成了全社会参与社会管理的新模式，成为为平安抚顺建设的巨大助推力。鞍山市开创了辽宁综治工作的先河，通过不断的努力从地方立法的高度，把工作中一些长期以来行之有效的经验做法加以确定和完善，出台了《鞍山市社会治安综合治理条例》，使综治工作踏入了法制新境界。葫芦岛市独具特色的见义勇为工程省内闻名。该市对见义勇为的行为不仅大力宣传，营造全社会见义勇为的氛围，而且通过政府、国企、民企的大力支持，募集了数百万元的基金给这项工作提供了强有力的资金保障。

二、辽宁社会管理创新问题分析

由于多方的共同努力，辽宁在社会管理创新方面取得了诸多的成绩，但我们也看到在实际工作中还存在着一些影响创新成效的问题。

1.理念偏狭。一些地方领导者、管理者依然把主要的目标和追求放在经济增长上，他们对大项目、对招商引资的热情远远高于对保障改善民生和科学化的社会管理的研究，所以只能用临时抱佛脚的态度对待和处理突发事件和社会矛盾。还有一些领导者和管理者沿袭传统的管理理念，把社会管理等同于社会控制，认为管、控、压、罚等刚性的行政手段是最有效的，政府特别是一些执法机关的权力过于滥用，社会管理一词被在现实中颠倒成管理社会，民众在社会管理中处于被动地位，成为管理的对象。柔性不足、服务不足的强制型和高压型的思想在现实中容易导致因权力的滥用而形成的民众与政府的对立。欧洲对政府这种本末倒置的做法有一则很著名的形容：“我们砍光了森林来为那些长期见不到绿色而精神分裂的人们建造了一座疗养院。”政府不惜一切代价，花费大量的时间和财力成本用于刚性维稳，不去思考如何从根本上解决问题，而是在矛盾爆发后如何千方百计地将其捂住、盖住。在事前无所作为不去预防，而在事后花费巨大代价去善后。社会管理创新并不是如何把民众管住，“社会管理不是为了加强控制，它是柔性的、协同的和互动的，这正是它与传统单位制管理模式的根本区别，也是‘大管理的要旨所在。”

2.体制不顺。建立与完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局在多种利益主体并存共生的现阶段有着非常重要的意义。但现实的语境中，一元化的主体依然占统治地位与多元化的社会发展趋势之间存在着严重不适应，高度集权的管理体制在一些地方被以“维护社会稳定”的名义固定化、模式化，“争利越位”、“断层缺位”、“交叉错位”等现象大量存在。没有政府职能的转变与改革为前提，社会主体力量的积极性很难发挥。著名政治学家皮埃尔认为当“绝对主权”完全操纵了公共生活后，公民的平等商议权被剥夺，治理权的认同被扭曲，最终导致相互承认关系的断裂。而相比较而言，无组织的个人行为较之于有组织的理性表达对社会和谐与稳定所造成的不确定性更大。虽然近年来社会组织与群众组织在数量、速度上都在突飞猛进，但大部分的社会组织因传统的行政色彩还较为浓厚，欠缺公益性、独立性、专业性，其发展中还缺少具有现代服务理念的专业人才，严重制约了其发展的水平、规模、能力、效力。

3.手段落后。当前社会问题与社会矛盾日益复杂化、多样化，信息化社会已经到来，网络虚拟社会迅猛发展。但在现实中社会治理方式远没有达到应有的多样性，一些地方党委和政府沿袭传统单一陈旧的社会管理方式和手段在治理实践中陷入了非常尴尬的境地。高压的手段、“必有坏人挑动”、“群众不明真相”的托辞……等惯用的做法容易使问题扩大、矛盾激化。更有地方以中央提出“要把矛盾化解在最基层”为理由，使乡镇政府甚至村委会承担了社会矛盾化解、社会稳定维护的全部责任。而事实上，一些基层社会矛盾与问题的历史根源可能较为复杂，已经远远超出了乡镇和乡村所能解决与处理的能力范畴，这些矛盾和问题因缺乏上级部门必要的介入而累积变异成为更大的问题与隐患。同时，这种“压力型体制”也是造成基层纯粹为完成任务和指标而维稳怪圈的一个重要原因。

4.机制不完善。许多突出社会问题形成的原因就在于社会管理机制的不健全、不完善。比如社会管理法规还处于滞后的状态，社会管理许多领域比如信访行为的规范、社会舆论的引导、新兴媒体的利用、公民权益的有效保障等还缺乏位阶较高、效力较大的法律规定。事关民众切身利益的社会政策不健全，一些现有的政策其合理性和科学性不能得到充分保证。社情民意的表达渠道还需要拓宽，利益协调机制缺乏科学性和有效性。由于传统价值观在现代社会已经解构，而新的价值观又未得到确立，所以当前社会上出现了价值真空、信仰缺失、道德滑坡等现象。缺乏统领全社会的共同的价值观，民众心无所依，社会陷入一种迷茫和焦虑的状态，这对社会发展和改革所取得的成果是一种消解和侵蚀，对社会的和谐稳定造成极大危害。

三、辽宁社会管理创新路径探索

在辽宁社会管理创新的进程中，成绩与问题并存，机遇与挑战同在。其实如何加强和创新社会管理在现实的语境中并无现成的模式可依照，无固定的做法可遵循。当前，必须对辽宁社会管理所面临的新形势、新特点、新问题进行深入的研究，既要正视问题不回避，更要谋求破题不懈怠，方能突破性地走出一条符合辽宁实际、具有辽宁特色的社会管理创新之路。

（一）理念创新

思路决定出路，理念的创新是社会管理创新的前提，管理的内容、方式、制度的创新皆有赖于思想理念上的突破。当前，管理理念的转变应该重点着眼以下三个方面：

树立民生为本的理念。社会管理最为关键之点和重中之重是保障和改善民生。社会管理创新要在社会建设的总体框架下进行，重点应该是怎么建设这个社会，社会建设搞好了，利益关系才能处理好，社会矛盾才能化解，社会就能和谐发展。在实践中，一方面，必须毫不动摇地坚持以经济建设为中心，发展是现代政府的第一要务，贫困不可能达到和谐。我们必须毫不动摇地坚持以经济建设为中心，坚持“发展是硬道理”，国富才能民强；但另一方面，在任何国家经济发展只是一个工具和手段，它最终的目的还是为了人——全面提高人民的收入水平和生活质量。正如亚当·斯密所言，如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的。当前我国仍属于“社会欠发达国家”，经济建设与社会建设一条腿长、一条腿短，诸多社会问题的存在和淤积，使眼前的稳定缺乏深厚的根基，所以政府的政绩不仅是经济搞上去，更要“防止社会急剧变动过程中造成的阶层分化给社会带来的拉伤感，以及收入的‘金字塔塔底阶层可能产生的挫折感、失落感”，要为人们的生存和尊严提供一条“底线”，让多数人分享到改革的成果。只有真心实意地察民之情、应民之呼、恤民之苦、助民之求，尽心竭力地改善民生、化解民怨、维护民安、促进民和，才能保障社会的安定有序、规范运行、调控有力，又有利于激发全社会的创造活力，降低社会运行成本、提高社会运行效率。

树立服务为本的理念。把社会问题与隐患解决于萌芽状态乃至未萌之前，这是社会管理的最高水平和境界。社会管理创新是要政府从控制防范理念向协调服务理念转变，由管制型变成服务型，由善后型变成预防型，由自上而下的意志输出变成多元主体的民主协商。要真正树立以人为本的思想，推崇人本主义，用服务、协调、平等、合作等手段安排解决社会管理中的问题，通过充分整合各种资源，大力推进公共服务的规模化、多元化、亲情化、精细化，服务与管理互现，把矛盾解决在基层，把服务供给在当时。

（二）主体创新

发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用这是社会管理体制改革的方向，而激发广大人民群众的主体意识更是实现多元治理的需要。政府充分放权，真正实现民间的社会自治，恰恰是保证社会长治久安的道路。当前，在坚持党委领导、加快服务型政府建设、推进社区建设的同时，辽宁应加大力度做好两件事：

1.大力培育和发展作为社会管理主体之一的各类社会组织，使其更好地履行服务社会的功能。卡蓝默预言式分析说：“一个强加于人凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件”。多中心的社会管理框架必须被建立，社会管理责任必须被分担，必须通过社会各界的努力建立起一种开放式的社会管理模式。首先，要改革管理体制。要正确定位政府与社会组织的关系，“在经济全球化和政治民主化的背景下，公民社会组织正在承担越来越重要的公共管理职能。新型的社会管理，不应是政府包打天下式的自上而下的单向度管理，而应是政府与社会组织相互合作实行公共管理，这已经成为现代社会的共识和社会发展的趋势。”社会组织不再是政府的附庸，而是与政府和市场平等地构成了社会的三大板块，其作为社会管理主体的空间需要得到合理让渡，其与政府通力协作方能共建社会和谐。当前，对于社会组织来说，改革双重管理体制，降低准入门槛和条件，真正实现“政社分开”，切实保证社会组织的独立性，改变社会组织的政治附属地位，消除组织运行中的行政色彩，充分发挥其积极性和创造性，使其在社会管理中的主体地位得到有效发挥；其次，培养专业人才，建设专业队伍。大力加强社会专业人才的吸纳和培养工作，从而使企业的整体素质和专业化水平得到较大的提高。通过有效激励机制的建立使从业人员的积极性、主动性和创造性得到充分发挥，从而为社会提供优质高效的公共服务。

2.通过有效的激励引导，管理和服务，增强企业的社会责任感，使其在社会领域多有作为。企业除了在经济领域扮演“经济人”的角色，履行经济职能外，还应是有责任感和道德感的“社会人”，要承担和履行一定的社会责任、道德责任、环境责任、法律责任，必须与政府和社会组织一起通力合作，通过建立企业履责的评估体系与长效机制，提升管理水平，强化社会服务责任，从而使社会管理的难题得到有效破解。

（三）手段创新

1.创新对现实社会的管理方式和手段。第一，学习先进的创新经验提高社会管理效率。在社会管理实践中，沈阳市率先攻坚克难，创立了分“区”立“户”，在社区（村）推行“责任区+中心户”工作模式，政府、社会组织、民众等社会管理的微观主体被有效激活，并形成良性互动，值得全省学习借鉴。第二，利用先进的科技力量实现社会管理精细化。建立数字化城市管理系统，逐步将人口管理、消防安全、食品安全、社会保障、为民服务、单位管理等纳入其中，实现城市综合管理的精细化运作。第三，以信息化建设为依托改善公共服务供给。以“社情全摸清、矛盾全掌握、服务全方位”作为社会管理创新的目标，理顺政府与社会之间的关系，建立社区综合服务管理机制。

2.加强对虚拟社会的管理创新。互联网时代使虚拟社会得以产生和存在，其虽然与现实社会有着很大的不同，但是二者的联系亦是千丝万缕，虚拟社会公共平台中的一切思想和行为都有强烈的现实指向，都在触碰着真实社会的敏感神经，都在日益广泛而深远影响着社会大众，甚至影响着社会矛盾的升级放大。当前，社会管理创新的一个崭新要求和紧迫任务就是提高对虚拟社会的管理创新水平。为避免虚拟社会的管理经常会出现“一管就死，不管就乱”的弊病，其一，要完善制度。针对虚拟社会发展的现状，要从“被动式管理”转向“主动式服务”，建立“政府网上发言人制度”，引导舆论的发展走向；第二，要建设队伍。尤其是基层社区干部要学会充分利用网络，通过各种网络交流的方式与民众充分沟通有效化解矛盾冲突，做到管理沉到底，服务贴近人。

（四）机制创新

制度是社会管理的基础所在，起到管长远、管根本的作用。社会管理创新的一个重要任务就是要努力破解各种障碍、束缚和困扰，建立一整套行之有效社会管理机制，该机制的特点是以预防为主、动态管理、精细执行。

1.建立利益协调机制。新的发展阶段需要从机制上整合不同群体的利益矛盾，社会管理创新的出发点和归宿就是最广大民众的根本利益。在辽宁经济问题快速增长的基础上，以公平正义为指针，及时转化经济发展的成果为民众的生活品质，努力消除二元经济的影响，积极推进城乡公共服务一体化、均衡化，保障社会弱势群体共享改革发展的成果，避免因为社会公平的失衡而引发社会风险和社会矛盾。

2.建立诉求表达机制。诉求表达是社会利益主体分化与多元化后所产生的各个群体的重要的公共需求，采取创新的方式建立诉求表达机制是社会管理的关键之举。其一，要建立一个责任明确、反应迅速的民生诉求服务平台；其二，大力倡导“网络问政”等创新举措，使政府与民众的互动沟通渠道保持畅通无阻；其三，建设公众参与决策平台和社会监督平台，使民意成为社会管理创新的出发点。

3.建立矛盾调处机制。有效地化解矛盾纠纷是社会管理创新、实现社会和谐稳定的基础工作。首先，要及时排查矛盾。通过积极主动、广泛多方搜集信息，防微杜渐、未雨绸缪、防患于未然，及时发现、准确把握各种倾向性、苗头性问题，积极主动，提前介入，及时处置。其次，要有效化解矛盾。通过整合资源，合力联动来钝化矛盾、教育引导、解决问题。

4.建立风险评估机制。这是对社会稳定风险进行控制，由被动保稳转向积极创稳的重要举措。风险评估是指“对重大事项是否可能引发群众性大规模集体上访或群体性事件进行先期预测、先期研判、先期介入”。比如对重大政策的评估主要看其是否符合相关法律法规的规定、是否兼顾了各方面利益是否能得到多数群众的理解、接受和支持、是否具有稳定性、连续性和严密性……从而做到先期预防风险的发生。

5.建立应急管理机制。加强应急体系建设，提升应急管理能力。充分做好各级各类预案，要从源头控制、情报信息、处置预案、舆情导控、保障建设和联动协作等方面入手，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效防止因决策不当引发的社会矛盾。

6.建立价值认同机制。通过大力弘扬社会主义价值观和传统美德，弘扬“尽己所能、不计报酬、帮助他人、服务社会”的志愿精神，弘扬法治精神和诚信精神，充分发挥道德文化的凝聚、整合、同化、规范作用，规约心性，坚定信仰，降低社会管理的成本，打牢社会和谐的精神基础。

参考文献：

[1]王海波.推进以改善民生为重点的社会建设[J].今日中国论坛，2008，（12）.

[2]王雪梅.保障和改善民生——现代政府之要务[J].新西部：下半月，2008，（6）.

[3]熊建辉.提升理念 探索创新 促进合肥社会管理工作科学化[J].中共合肥市委党校学报，2011，（2）.

[4]王雪梅，孙学敏.加强社会组织建设 完善社会管理格局[J].辽宁省社会主义学院学报，2012，（2）.

责任编辑侯琦