新形势下建设工程质量监督面临的问题与改革策略初探

付光辉,刘明亮,缪汉良

摘要：目前中国工程质量监督存在的一些问题，如监督机构定位影响职责履行；监督机制仍不适应形势发展需要；监督工作经费保障面临困难，工程质量监督手段落后，监督工作仍偏向实物监督；监督人员素质需要进一步提高等。因此，在工程建设快速增长、技术难度日益加大的新形势下，应完善工程质量监督相关法规、确立工程质量监督机构授权执法地位、创新依法监督模式、建立工程质量监督抽查抽测制度，以提升监督效能，确保工程质量总体水平稳中有升。

关键词：工程质量监督；监督效能；监督模式

中图分类号：C93 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）15-0197-04

三十多年来，伴随着改革开放的历史进程，中国工程质量监管工作走过了临危受命、艰苦创业、完善提高和不断开拓前进的发展历程，监管制度从无到有，监管队伍从小到大，监管能力从弱到强，工程质量监管工作在深化改革中逐步完善，在加快发展中不断加强，逐步走上了一条科学化、规范化发展的道路，成为中国工程建设管理的重要组成部分和政府管理工作不可或缺的有效手段。除特殊情况外，绝大部分建设工程都纳入了正常的工程质量监管范围，监管手段从最初的眼看、手摸，发展成为现在的各种现代化仪器、信息化技术广泛应用，备案制、质量巡查等多种监管模式的实行和推广，使监管工作更加公正高效。工程质量监管工作实施三十多年来，也是中国工程建设快速发展、质量水平稳步提升、人民群众居住条件不断改善的三十年。一般民用建筑工程质量始终处于受控状态，重大质量事故总体上得到有效遏制，同时质量水平也在不断提升，住宅工程质量通病治理成效明显，涌现了一大批技术先进、质量精致的精品工程，人民群众居住的安全性和舒适度大幅提高。从1987—2009 年，共评选出中国建设工程鲁班奖（国家优质工程）1 462 项，集中代表了中国工程质量的发展和进步。实践证明，政府对工程质量实施监管，为确保工程建设质量和效益、遏制重大工程质量事故、保障中国国民经济的持续健康快速发展发挥了重要作用。

从法律制度上来看，中国完善了以《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等法律法规为核心，以有关勘察质量管理、施工图设计文件审查、竣工验收备案、质量检测、质量保修等为部门规章和规范性文件的质量法律法规体系，为工程质量管理提供了有效的制度保障。特别是2010年9月《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（5号部令）的颁布实施，使工程质量监督逐步回归其政府监督的本质属性，以抽查为主要方式、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式，行为监督和实体监督相结合的监督方式使监督机制更加合理，监督执法也将更加有力。

在工程建设快速增长、技术难度日益加大的情况下，面对新形势，工程质量监督机构如何改革监督模式，提升监督效能，确保工程质量总体水平稳中有升，遏制重大质量事故是一项急需研究的课题。

一、目前工程质量监督存在的问题

由于地域差异，当前中国监督机构定位与发展很不平衡，随着监督工作量的大幅增加，目前大部分地区尤其是大中城市的监督力量严重不足，存在着以下问题：

1.监督机构定位影响职责履行

根据《建设工程质量管理条例》的规定，建设工程质量监督机构是接受建设行政主管部门委托，具体实施建设工程质量监督管理的机构。从多年的实践看，这种定位存在三个方面的问题：一是按照《条例》规定，多数监督机构仅被委托行使质量监督的执法检查权，而不包括行政处罚权。监督机构的行政职能不完善，造成发现问题只能采取停工整改等少数措施，执法威慑力大打折扣。广大监督人员也普遍感觉到执法时腰杆不够直、手腕不够硬，影响工作成效。二是各地质量监督机构原来定位为自收自支的事业单位，取消监督收费后，究竟是政府公务人员，还是事业单位人员，各地不一致，缺少政府公务人员的身份认同感，对高素质人才缺少足够的吸引力，队伍整体素质难以提高。如青海省某些地级市（州）机构建设不完善，人员和经费不足，人员素质普遍较低，人员素质与建设发展不协调，不能满足目前监督市场的要求。三是监督机构的法律地位仍较低，无法实现“像警察一样执法”，甚至导致一些地区在机构改革中出现了不良倾向，如取消质量监督站的独立法人地位，与其他机构合并执法；赋予质量监督站大量本不应由其承担的职责，分散工作精力，模糊工作重点。这些都对质量监督机构有效履行职能造成不利影响。

2.监督机制仍不适应形势发展需要，影响监督效能

目前的质量监督机制存在几个突出问题，还不能完全适应市场经济条件下工程建设的特点和发展趋势。一是随着工程建设量与监督力量之间的矛盾日渐突出，以单个工程为单位的“三到位”的监督模式已不适应工作需要。在一些工程量较大的地区，已不可能对每个工程都实现地基基础、主体结构和工程竣工验收的“三到位”监督，有关抽查项目和内容的规定也流于形式，得不到严格执行。二是质量监督机构的现场监督与市场资质、招投标管理之间缺乏联动，企业在工程建设阶段的违法违规信息不能及时反馈给市场，对企业的惩戒作用不足。

3.监督工作经费保障面临困难，影响队伍稳定和工作开展

取消监督收费以后，监督机构普遍面临着经费保障不足的问题，特别在财政困难地区经费缺口较大。具体来说，主要存在三个方面问题：一是超编导致人头费存在缺口。对存在超编人员的机构，财政只根据法定编制数核拨工资，无法保证超编人员的费用，如不能增加编制，必然导致大量临时聘用人员和借调人员被清退，在当前监督工作量持续增加的情况下，监督力量不足的问题将更加突出。二是基本办公经费不足。质量监督工作有其自身特点，监督检查所需成本如车辆、仪器设备购置等费用较高，按照一般标准拨付办公经费不能满足工作需要。三是专项经费缺乏保障。质量监督的主要工作如质量大检查、工程质量抽样检测等所需要费用较大，一般在专项经费中列支，需要提出专项申请，而不少地方反映此类专项资金的申请比较困难，缺乏保障。

4.工程质量监督手段落后，监督工作仍偏向实物监督

质量监督的方式基本上还采用眼睛看、耳朵听、小榔头敲、用手摸的“敲、打、看、摸”的方法，虽然各地质量监督机构都采用现代科技检测仪器设备对影响结构安全及重要使用功能进行科学检测，但由于应用范围有限，不能对工程中存在的质量问题全面的进行科学检测。传统的工程质量监督偏重于单一的实物质量监督，而建筑工程相对于工业流水线产品特点的区别在于产品工期长，多专业、多工种、材料设备多品种。而目前工程质量监督机构仍然表现为对工程实物的监督多，对质量行为监督少，监督工作仍然限于微观，这和监督体制的改革方向是不符合的工程质量监督范围过于狭窄。

5.监督人员素质需要进一步提高

随着监督工作量的大幅增加，目前大部分地区尤其是大中城市的监督力量严重不足，人均监督面积已从20世纪90年代初的3万平方米增加到当前的几十万甚至上百万平方米，人员紧缺的问题相当突出。同时，存在队伍素质良莠不齐的现象：有的监督机构制度建设不完善，有的基层监督机构由于各种原因接收过多的非专业人员，专业能力不足；有的监督人员对质量管理法律法规、工程建设强制性标准及监督规定不熟悉，业务水平较低，也有少数监督人员工作责任心不强。这些问题的存在，严重削弱了监督队伍的战斗力，影响了监督工作质量。

新的形势给工程质量监督工作提出了新的要求。工程质量监督是中国工程质量管理体系的一项基本制度，至今已走过近三十年的发展历程，期间经过不断探索和创新，完成了监督方式从核验制到备案制、监督机构从责任主体到执法主体等重大转变，监督效能不断提高，对于规范工程建设各方主体质量行为、确保中国工程质量起到了重要作用。但是相对于当前的新形势和新要求，工程质量监督工作还存在一些不适应、不完善的问题，制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展。因此，在新形势下，如何深化监督体制改革，完善质量监督法律法规，提高质量依法监督的效能，切实提高质量监督的水平是当前工程质量研究需要完成的任务。

二、工程质量监督面临的新形势

近年来，中国工程建设量迅猛增加，监督任务非常繁重。当前的工程质量状况总体受控、稳中有升。但也必须清醒地认识到，工程质量问题仍然存在，总体上还不能满足经济社会发展的要求，主要有以下几个方面的特征。

1.中国工程建设量迅猛增加，监督任务更加繁重

主要体现在两个方面：一方面，虽然目前重大工程质量事故已经基本得到遏制，房屋结构安全性能够得到有效保证，但是工程质量通病仍然普遍存在。另一方面，工程质量在不同经济发展水平、不同行政级别城市等方面存在不平衡，存在较大的地域差别和城乡差别。根据去年全国建设工程质量监督执法检查情况，人均GDP小于20 000元地区所有检查项的不符合率是人均GDP大于40 000元地区的1.6倍，而县级城市的不符合率是直辖市的6.7倍。根据调研，北京、上海、江苏等经济发达地区年人均监督面积达20万～100万平方米，昆山等个别地区设置达到200万平方米左右。同时随着经济社会的发展，以地铁工程为代表的技术难度大、设计施工复杂的大型公共建筑和基础设施工程大量投入建设，新技术、新材料、新工艺的广泛应用在有利于推动产业进步、满足更多需求的同时，也对监督工作提出了更高的要求。

2.工程建设存在质量通病，建设工程质量事故仍时有发生

近年来，随着经济社会发展和人们生活水平的提高，人们对工程质量有了更高的期望。同时，大量新技术新材料新工艺的推广应用和精装修成品房的逐步涌现，在施工队伍素质和施工过程控制方面的矛盾逐渐扩大，出现了一些新的质量通病，个别原已消除的质量通病也有所反弹，影响了工程使用功能。不仅如此，实践中，勘察设计深度不足、结构隐患比较严重、部分不合格材料流入现场、工程检测质量有作假等现象时有发生，住宅工程质量投诉居高不下，人们对建设工程质量问题反响较大。

近年来，建设工程质量事故仍时有发生。不久前，安徽省太湖县一处安置小区因为“楼板被踩穿”引发了人们对保障性安置住房质量的广泛热议。2011年5月，青海最大拆迁移民安置工程康川新城由六家拥有特级、一级施工资质的施工企业共同承建，然而工程未毕，六家“大企业”都盖出了“问题房”。7月，位于郑州市长江路上的“汇景嘉园”小区内，300多套刚刚封顶的拆迁安置房因质量问题被全面拆除。从技术上讲，保障性安居工程只是一项普通的住宅工程，没有太高的技术难度，但由于各方的高度重视和关注，它已经不是一项普通的住宅工程，而是一项民心工程。这些事故的发生引起公众强烈的质疑与不满，社会影响较坏，也给建筑业带来了不良影响。

3.建设工程质量主体多，承建力量有待提高

现有建筑工程的法律法规上规定的工程质量责任涉及的面越来越大，涉及的单位越来越多，涉及的专业越来越细，不仅包括建设、勘察、涉及、施工、监理，还有审图机构、检测单位、材料供应等等，这种新情况的出现，给建设工程质量管理的针对性和有效性增加了难度。

建筑施工是一个劳动密集型行业，不用很大的资金，也不需要很高的智力，很容易进入的行业。建设施工行业大量使用农民工，成了农民进城、解决三农问题的重要渠道。据报道，中国进城农民中有1/3从事建筑行业，现在庞大的一线施工队伍，大部分是农民工。但是目前对农民工的质量培训远远不够，农民工无法成为真正的“建筑工人”，建筑业的劳动力素质亟待提高。

另外，全行业的技术管理人员偏少、资质挂靠严重。经山东和徐州实地调研发现，目前建筑队伍素质不高，企业诚信缺失问题。企业资质上去了，但其实力却没有增加，很多人（有资质的）都是挂靠的，政府也愿意帮忙去提高资质。而施工企业监督很不到位，升级很难，存在集体造假，管理上更是放羊式管理，企业的工程管理和质量管理缺失，企业过于扁平化。可见，无论从管理上，还是实践操作层面上，肯定会存在不少问题，也为建设工程质量监督提出了严峻的挑战。

三、加强监督能力建设的改革策略思考

1.完善工程质量监督相关法规

在当前形势下，应尽快健全和完善有关法律法规。首先，应利用修订《建设工程质量管理条例》和相关部门规章的契机，不断改进和完善施工图审查、质量监督、质量检测、竣工验收备案等各个环节的管理制度。应对具有相关执业资格和岗位资格等人员的行为做出法律规定，强化勘察、设计、监理等注册执业人员的个人责任。应对现行《条例》进行补充、完善，把一些相关质量责任主体依法纳入管理范畴，按照权责一致的原则，进一步强化建设单位的质量责任，合理界定并明确工程监理以及施工图审查、质量检测等中介机构的质量责任。对工程合理使用期满后的质量确认建立相应法律制度，尽快构筑质量监管各环节相互衔接的法律法规及政府规章迫在眉睫。其次，应加强地方立法，进一步明确工程质量监督机构作为履行政府职能的部门的工作职能，强化工程质量监督管理的法律依据，使其更具有可操作性。只有建立健全有关法律法规体系，提高质量监督执法工作的可操作性，才能确保建设工程质量监督工作全面深入地开展，真正实现依法治质。

2.确立工程质量监督机构授权执法地位

多年的实践证明，质量监督机构是中国工程质量监督制度的主要实践者，是中国工程质量监督工作的主要承担者。因此，要使质量监督机构更好地担当起“质量卫士”的历史重任，就应当通过法律法规授权，使之成为法律、法规授权的工程质量执法机构，代表建设行政主管部门统一行使施工阶段的工程质量监管职能。《行政许可法》第23条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”对行政许可的实施机关做出了明确的规定，由于工程质量监督机构不属于行政机关，并且虽然承担公共事务的管理职能却未经法律、法规授权而仅仅是委托关系，因此工程质量监督机构的法律地位亟待重新界定。只有将工程质量监督机构定位为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，才能既满足上述法规对于机构性质的要求，又能让工程质量监督机构以自己的名义行使职能并且独自承担法律责任，实现权利与义务的平衡。因此，工程质量监督机构应是工程质量监督的执法机构，具有行政处罚权。建议修改《条例》，明确授权工程质量监督机构行使工程质量处罚权。

3.创新依法监督模式

《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（即5号部令，以下简称《规定》）已于2010年9月1日起正式施行。其最大特点上建立了健全以抽查为主要方式、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式，要求加大监督执法力度，增强监督工作的权威性和威慑力。“以行政执法为基本特征”对工程质量监督工作提出了更高的要求，是《行政许可法》实施以来，工程质量领域转变政府职能的重要体现。政府职能的转变重点是突出社会管理和公共服务的职能，这就意味着监督机构对公共事务、公共安全的监管要求进一步加强。实际上，建设工程质量就广泛涉及到公众利益、公共安全，进一步加强对工程质量的监管是5号部令的重要要求。

另外，行政执法的环境越来越严格，监督机构法律责任越来越大，风险越来越大。当前的工程质量监督不像以前一样，而是要依法监督。2010年10月《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）进一步落实2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标，提出政府依法行政要“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。然而，当前大部分地区大都沿用老模式，监督模式和以往变化不大，只有个别细节稍作调整，无法满足依法行政、依法监督的新要求。因此，在此背景下，应创建以行政执法为基本特征的工程质量监督，创新监督模式。

4.建立工程质量监督抽查抽测制度

传统的三到位（地基基础、主体结构、竣工验收监督）质量监督模式，不仅与监督检查随机性、动态性的根本要求相矛盾，而且容易造成因停工待检而影响工程的正常进度，已经越来越不适应监督工作的实际需要，必须彻底加以改进。建立规范高效的工程质量巡查、抽查制度，把施工前预控、施工中检查与竣工验收有机结合起来，通过随机抽查，事先不定点、不定期、不定检查内容、不提前告知，可以避免受检单位做表面文章，监督人员更容易看到真实的情况，通过对关键环节、重点部位的控制，有效防范质量事故的发生，从而增强监督检查的有效性和威慑力。同时，可以更加灵活、合理地配置监督资源，在一定程度上缓解监督工作量不断增大与监督力量严重不足之间的矛盾，进一步提高监督效率。

监督抽测是工程质量监督机构为真实掌握工程质量状况，使用便携式仪器设备对工程实体质量、原材料、构配件等进行强制性抽样检测的执法行为，是依法监督的具体体现。应充分运用先进的检测仪器、设备和技术，全面实行工程实体监督抽测，真正对责任主体起到震慑作用。

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