论地票制度对统筹城乡发展的重要意义

王文兰

摘要：地票制度作为重庆市农村土地交易方式创新的产物，对城乡之间土地资源流动、产业结构调整、经济的可持续发展以及农民权益保护产生了较为重要的促进作用，对统筹城乡发展具有重要意义。

关键词：地票制度；统筹城乡发展；意义

中图分类号：F291.3 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）15-0133-02

地票交易制度是重庆推进统筹城乡综合配套改革中的一大创举，它将城乡建设用地纳入统一的市场进行管理，将农村土地与城市土地进行等质等量置换，打破了城乡土地交易二元分割体制。这就不仅实现了耕地保护、农民增收、布局优化和建设用地需求保障度提升等多重目标共赢，更重要的是开辟了一条城市反哺农村、发达地区支持落后地区的新路径，对统筹城乡发展具有重要意义。

一、地票交易制度促进了农村土地的流转与集约使用

对于农村土地流转，2008年9月胡锦涛同志在安徽省凤阳县小岗村考察时说：“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”[1]。同年10月，中央正式提出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”[2]中央及其领导人对农村土地承包经营权流转的态度，是对业已存在的土地流转制度的进一步认定和发展。

如何将中央精神落实到具体的农村土地流转操作中，很多地方政府进行了探索。在这些探索中，重庆的地票制度具有一定的代表性。它创新了农村土地流转的方式，对农村土地的流转与集约使用产生了较为明显的促进作用。地票制度实现了建设用地与农村耕地的远程置换，首先要将农村集体建设用地改变为耕地，这样农村耕地面积得到逐渐增加，而农村建设用地面积逐渐减少，二者之差产生的耕地使用权就可作为地票进行交易；在获得地票以后，征收城市耕地并转化为等量的建设用地。从重庆市范围来看，城乡的建设用地总面积不变，耕地总面积也不变。因此，地票制度保证了耕地总面积不减少，甚至有扩大的可能性。同时，地票制度对土地使用权流转的促进也是非常明显的。主要表现在，地票交易的前提是农村闲置建设用地的复垦，其中宅基地复垦占很大比重，宅基地复垦的前提又是农民进城。农民进城对土地流转有两个明显的促进，一是宅基地复垦增加了土地，二是务农的农民少了，人均耕地面积增加，有利于土地的合理集约使用，提高农业劳动生产率。农民进城是宅基地复垦的前提，地票交易有利于农民进城，他们互为因果关系。通过复垦—农民市民化—地票交易—土地流转与集约使用之间的逻辑关联，地票交易制度也就促进了农村土地从狭义层面上的使用权流转和农村内部空间的局部流转向广义层面上的土地流转和城乡之间互通的全局流转的转变，从而使农村土地进一步集约化使用。

二、地票交易制度促进了城乡产业结构的调整与优化

就各个产业而言，第一产业尤其是农业的可持续发展与土地利用的关系更为密切：一方面要在切实保护耕地的基础上，因地制宜发展大农业；另一方面要通过提高土地利用率，集约发展粮食生产，保证农业稳定性。而第二、三产业则要求土地集中使用，空间上更向城市靠拢。同时，作为区域经济要素的土地数量有限，土地的配置效率直接影响区域的经济效益，合理的产业布局必将使得区域的经济增长速度加快；除此之外，区域土地的容积率不同产生的经济效益不同。在区域合理用地布局、优化用地结构、增加单位土地的投入将会推动经济效益的提高。因而在区域土地利用规划中，需要全局考虑区域整体空间，合理布局，改善区域土地利用结构，便之符合区域经济发展的要求。

对于重庆来讲，“一小时经济圈”范围内交通、物流、金融业更加发达，第二、三产业占绝对主导地位，“两翼”范围第一产业所占比例较高。通过地票交易这种方式，统筹城乡土地的集中有效利用，优化、合理、科学的区域土地利用结构将进一步强化一圈区域功能，完善区域功能结构，增加区域的辐射力和吸引力，降低区域运行的商务成本和布局成本；对于“两翼”范围内，通过地票交易的反哺作用，可推动区域第一产业结构的升级、转型，发展现代农业，提升农业生产力，进而改善民生环境，实现城乡统筹发展。这样，通过地票交易的方式，将适合发展高产出产业的土地从低产出产业中置换出来，将不适合发展高产出产业的土地用于发展农业等低产出产业，通过政府的主动行为，将对重庆各地区的产业结构进行优化和升级，达到产业结构合理布局的目的。

三、地票交易制度促进了城乡经济的可持续发展

地票制度通过城乡之间的土地等量交换，使城乡土地达到集约利用，可以提高区域土地的相对供给量，保持耕地总量的动态平衡，为区域经济的可持续发展创造了环境。同时，以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，可以有效防止现有征地模式“占地在先是刚性的，造地在后是柔性的，时间和质量不能保证”的弊端。城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少。与现有“先占后补”的挂钩模式相比，土地指标交易制度是“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面城市建设用地有比例有节奏增加，解决城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。这样，重庆不仅可以守住3 256万亩耕地保有量，还可适当增加耕地面积。

地票制度在保住农村耕地总面积不减少的同时，促进了城乡土地要素市场的活跃，完善了城乡现代市场体系。通过地票的形式开展远距离、大范围的优化配置，固化的土地资源转化为可以流动的资本，土地作为农村最主要的生产要素，一旦流动起来，必然带动农村要素市场的发育，有力地促进资本、产权、技术等其他要素市场建设和城乡产业的合理分工。一方面，城市土地能够实现“腾笼换鸟”，更多的用于工业、商业等高附加值产业，实现城市土地价值最大化，另一方面，不适合工业的地区通过置换，有更多的耕地用于农业生产，地票交易产生的收益也可投入农业生产，促进农业产业化、规模化，实现农民增收。通过土地及其附在土地基础上的产业的调整与优化，达到城乡土地资源的重组配置，有利于土地的高效集约使用。尤其对农村来讲，有利于重新统筹安排基本农田、生活居住、生态保护等空间布局，推进人口居住向社区集中，交通水利医疗卫生等基础设施向适度规模经营集中，推动教育、劳动力培训、社会保障等公共服务体系建设，有效推动城乡一体化进程。

四、地票交易制度促进了农民权益的保护

地票交易制度通过土地交易所公开交易农村复垦土地指标，实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换，提升农村特别是偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。重庆农村土地交易所2008年12月挂牌成立到2011年6月底，累计成交6.2万亩的地票指标，成交金额达103.3亿元，成交均价也在不断走高，由最初的8万元/亩增长到2011年6月的32万元/亩，每亩均价16.5万元，农民每亩得到10万元左右的财产性收入。①这种不断走高的地票价格，一方面保障和平衡了城市建设用地的需求，解决了城市化与工业化的用地难题，另一方面也使农民在土地交易中的收入不断增加。

地票制度的这种土地价格发现功能，既指导了征地补偿工作的具体展开，也化解了征地中的冲突与矛盾。重庆市明确规定，征用农村土地，要参考土地交易所的地票价格。由于地票价格是由市场交易形成的，没有长官意志，农民易接受。同时，地票交易自始至终坚持维护三农利益、坚持保护农民合法权益、坚持地票价款全部用于三农，其中宅基地复垦形成的地票价款，在扣除复垦项目工程成本和融资成本后，85%支付给复垦的农户，剩余15%支付给农村集体经济组织。因此，近几年来，重庆市在征地中，没有一起自焚、强拆等恶性事件发生。因此，地票制度促进农村土地管理制度的巩固完善，依法保障农民的占有、使用、收益等权利。同时，地票交易没有改变土地权属，且充分兼顾了国家、集体和农民的利益。

参考文献：

[1]江淮金秋话农事——胡锦涛总书记在安徽农村考察纪实[N].人民日报，2008-10-01.

[2]中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报，2008-

10-19.

On Significance of Securitized Land Exchange System for Coordinating Urban-Rural Development

WANG Wen-lan

（Training Center of Southwest Aluminum (Group) Co.，Ltd，Chongqing 401326，China）

Abstract：The securitized land exchange system as a innovative means of rural land exchange，produces a great promotive effect to land resources flow between urban and rural areas，readjustment of the industrial structure，economic sustainable development and farmer rights and interests protection.It is very significant to coordinating urban-rural development in China.

Key words：the securitized land exchange system； coordinating urban-rural development； significance[责任编辑 陈凤雪]