南宁市城区社区养老服务的供给主体责任研究

【摘要】在人口老龄化以及空巢化比重加大的背景下，养老问题成为当前社会关注的热点。社区养老服务无疑是对传统养老模式的创新和补充，是解决人口老龄化问题的核心内容。目前南宁市的社区养老的供给主体主要是政府，在社区养老中起主导作用，但也存在许多问题，如政府缺位、管理体制不健全、投入不足等。结合对西乡塘区x社区的调查研究，提出以政府为主导，鼓励民间力量参与，发挥非营利组织作用的社区养老供给体制。

【关键词】社区养老政府供给主体责任对策

一、南宁市城区社区养老的供给现状

2010年全国第六次人口普查数据显示，南宁市60岁以上的人口达到85.68万人，占全市总人口的12.86%，超过了老龄化社会国际标准10%，南宁市已进入老龄化社会，养老问题凸显。目前，南宁市初步形成了以社区为依托，政府、市场、家庭联动的养老服务机制。2010年南宁市共有197个社区建立了养老服务中心，开设“一键通”紧急呼叫系统服务热线，为社区有服务需求的老人提供方便、快捷服务，部分社区建立了“社区日间照料中心”，整合老年活动室、阅览室、医疗康复室等功能服务室，进一步完善了社区养老服务体系。

目前南宁市社区养老服务的供给主体主要是政府，民间力量投入较少。政府在社区养老中起主导作用，但也明显存在许多问题，如政策粗泛、资源分割、投入不足等。就拿南宁市城区人口和老年人口最多的西乡塘区来说，西乡塘区创建了以社区为依托的“结亲认养、包户服务”新模式，在养老服务的工作方面取得不少进展，但还是存在不少问题，这些与社区养老服务供给主体的责任定位模糊有关。针对该问题，本文对西乡塘区x社区进行了实地调研。下面根据调研的情况，来分析西乡塘区x社区养老服务主要存在的以下问题：

(一)养老护理人员配备不足，服务站场地欠缺

西乡塘区x社区自2009年就配置了4名养护人员，主要是大专、本科毕业生。目前，养护人员主要是陪老人聊天，对老人进行精神慰藉和教老人使用电脑、帮老人修理电脑等。但对于该社区来说，养护人员的数量远远不够。同时，许多居家养老服务站场地欠缺，只得占用社区的办公场所。

（二）提供的老人公共服务过于欠缺，并且管理不到位

由于养护人员不足，且也没有接受统一的专门技能培训，导致专业技能的缺乏、管理和服务不到位等问题。另外，服务模式单一，仅依靠劳动保障协管员平时组织看望慰问社区老人，只能满足一般的生存调查工作需要，这种管理方式和服务模式远远满足不了老人生活照料、精神慰藉等多方面的居家养老服务需求。

（三）社区服务中心经费紧缺

招聘人员、养护人员培训、购买设备都需要经费，经费问题是影响社区养老服务推进的重要问题。目前x社区提供的“爱心餐桌”，无经费补贴，经常靠社区工作人员自己掏钱，才能实现为老人低偿服务。在经费方面，目前x社区目前还未收到政府部门下拨的经费，配套资金还没有完全落实。

二、南宁市城区社区养老的供给主体责任的分析

目前南宁市的社区养老的供给主体主要是政府，政府作为社区养老服务的主要提供者，起着主导作用。但也存在许多问题，具体问题如下：

（一）政府缺位，各部门责任不明确

南宁市社区服务发展是由政府主导，在社区养老工作进行中，存在严重的政府缺位问题，主要体现在对非营利组织的培育和政策支持不够，没有认识到其在社区养老服务中将发挥不可替代的重要作用。同时，政府各部门的职责不明确，缺乏必要的沟通与合作，致使形成中空地带。相关管理部门甚至不清楚活动经费的具体负责部门，出现问题时也不知道该向哪个部门反映。

（二）政府各部门之间没有建立健全的综合协调机制和管理体制

社区管理体制滞后，基层社区组织责权不相一致。从宏观的角度来看，民政部门名义上是社区养老服务工作的牵头部门，并承担了宏观管理的职责，但事实上民政部门的协调作用不明显，各部门互相割裂，难以形成合力。从微观的角度来看，一方面，社区责任无限度扩大，使得各居民委员会承担了很多份外的职责；另一方面，社区组织建设不力、机构设置单一、人员不整，满足不了社区工作的各项需要，把基层社区包括街道、居民委员会当作政府的延伸，导致其对社区养老服务工作有心无力，只能敷衍了事，难以有显著的成效。

（三）政府投入不足

当前南宁市社区养老服务主要是由政府投资，但仅靠政府投入难以满足老年人的养老需求。在社区服务开展所需经费中，发达国家政府的投入一般占服务资金构成的50%以上，我国政府的投入最多占30%。南宁市社区养老服务中心运作资金不足，政府补贴的服务对象数量也比较少。由于资金的缺乏，社区养老服务中心无法扩大场所和添置设备，从而导致供给不足，不能为老人提供更好的服务环境。

（四）没有制定完善的相关法律和制度

到目前为止，南宁市专门针对社区养老服务建设的政策文件极少。现有的相关政策和法律法规还存在不完善和不到位的问题，仅有的政策也大都散见于各部门的规章之中，缺乏有效的整合。政府还没有设置专门的服务培训和教育体系，南宁市各大院校尚未设置养老服务方面的专业，也没有专门的培训机构，导致养老护理人才缺乏。

三、发达国家城区社区养老供给体制方面的经验借鉴

（一）日本的社区养老经验

日本是亚洲率先进入老龄化社会的国家，发展至今，日本的养老服务业发展得比较完备。其中，社区养老的供给体并没有局限于政府，还有企业和非营利组织机构。政府在社区养老服务中的作用主要表现在，制定相关法律法规和政策、提供主要资金和设施资助、指导和监督社区养老服务的发展，通过购买或其他形式由第三方提供社区养老服务。企业和非盈利组织根据老年人不同群体、不同需求建设相应的商业或公益性的养老设施。

（二）美国的社区养老经验

美国是一个法律化较强的国家，政府通过出台一系列关于老年人的法律，如：《老人法》、《老年人社区服务就业法》等，建立起了比较规范和完善的社会养老服务体系。在美国，政府不是养老机构运营和提供长期照顾的主体，它是以间接的方式来管理社会养老机构，这些大量的社会养老工作是由民间团体、慈善机构来承担的。政府给予这些组织技术支持和政策优惠，同时，也为老年人提供了医疗保险和补助，这些补贴是由政府发到养老机构的，只有符合政府的各项规定并通过每年的审查的养老机构，才能拿到该笔资金补助。

（三）英国的社区养老经验

在20世纪80年代，英国养老服务的市场化、产业化开始出现，逐渐强化市场的主导作用，积极鼓励非政府非营利组织发展社区养老服务，而此前广泛推行的“住院式照顾”基本上都由政府负担。英国社区照顾主要特点是以社区为依托，由政府制定社会福利政策和具体措施、招募人员、监督和检查民间组织及私人机构开展社区照顾的工作情况。对于提供社区照顾的非政府非营利组织，政府也会给予资助。此外，英国也有大量的私营的、商业性的老年服务机构，以弥补社区照顾的不足。

四、对策

（一）明确政府相关部门的职能和责任

对政府责任加以明晰，各相关部门要在社区养老发展规划中细化、量化发展养老服务的政策措施，理顺在社区养老服务中的工作职责，提高服务效率。此外，通过法律对除政府以外的其他服务主体加以正确的引导和鼓励，支持其发展是十分必要的。

（二）建立健全政府各部门间的综合协调机制

由于养老服务问题涉及面广，是一项社会性的系统工程，因此需要政府各有关部门的相互配合和协调，来共同参与和发展养老服务事业。那么，需要各有关部门加强协商协作，立足全局，政府也须督促各职能部门突破部门视野，对社区内资源进行有效整合，最大限度地利用这些资源；同时结合自身职责，分项规划，从不同的方面对社区养老服务工作提供支持。

（三）加强政府对社区养老服务的监督，引导民间资金的投入

对于社区的养老服务，政府需要建立合理和完善的监督体系，以确保养老服务水平的质量。另外，民办养老服务机构是今后老年人养老的重要选择之一，发展民办养老服务机构是一种解决人口老龄化加剧形势下养老突出问题的有效途径。那么，政府应加大扶持力度和政策引导，给民间机构提供良好的投资环境。

（四）建立完善的制度，加强养老服务的人才培养

高素质、专业化的社区养老服务工作人员是优质养老服务的重要保证。政府应加强专业养老服务的教育和培训工作，培养一大批社区养老服务的专业人员，以满足社区养老中心对人才的需求。

参考文献

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[3]中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报[1]（第1号）.

[4]苏珊·特斯特.老年人社区照顾的跨国比较[M].北京:中国社会出版社,2002.

作者简介：罗帆（1985-），广西大学商学院研究生，专业：国民经济学；研究方向：社会保障。