当前大力发展云南省村镇银行的必要性及其存在的主要问题分析

【摘要】随着我国农村经济的快速发展，尤其是2000年以来西部大开发、新农村建设的提出，以及近年来云南省“两强一堡”战略的实施，传统的农村金融发展受到严重挑战，其信贷模式、信贷产品、贷款方式与条件等都难以满足我省日益多元化的“三农”金融服务需求，特别是，在我省农村金融中，还有122个乡镇连存款、贷款和结算等最基本的金融服务需求都难以满足。云南省作为西部经济贫困落后地区，农村金融更是遭遇资源供给不足、结构失衡和效率低下的困扰，如何化解“三农”经济发展中的资金供求矛盾及其瓶颈约束，已成为市场各方关注的热点、焦点问题，本文从我省村镇银行的现状着手，分析其当前发展中存在的问题及存在的必要性，并有针对性地提出了相应的对策建议。

【关键词】村镇银行新农村建设“三农”金融服务云南

一、我国村镇银行发展的政策环境与现状及条件要求

（一）政策环境与现状

村镇银行（1）在我国的发展仅五年多,但在政策层面已经历首批试点、扩大试点及完善配套政策等三个阶段。2006年12月底，银监会调整放宽了农村地区银行业机构市场准入政策，并选择四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）开展首批试点工作。2007年10月，经国务院同意，银监会将试点省份从6省（区）扩大至全国31个省份，各地先选择具备条件的1～2家机构进行试点，待取得经验后再逐步推开。2008年5月，央行和银监会出台《关于村镇农行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，进一步细化了对村镇银行等三类新型农村金融机构的相关政策，积极鼓励、引导督促这些机构面向农村、扎实依法开展业务经营。经过几年来的发展,截至2011年5月末，全国共组建村镇银行536家，其中开业440家、正在筹建96家，就云南省来讲，截至2011年8月，已有10家村镇银行，可见村镇银行在我国发展非常迅速。按主发起人（商业银行）类型可分为以下四类，不同类型的银行机构由于比较优势和战略导向不同，对发起设立村镇银行的积极性和战略目标存在一些差异，下面重点进行分析。

1.国有大型商业银行主发起设立。截至2009年2月,国有大型银行一共发起设立了10家村镇银行,其中国家开发银行占1/2。除国开行外,国有大型银行对于重返农村金融领域一直持犹疑态度,设立村镇银行更多的是处于政策的策略性回应。农行、建行、交行分别设立了2家、2家和1家，工行、中行则仍处于调研阶段。事实上，正是因为农村地区不符合四大行的比较优势，设立村镇银行对于机构网点众多的国有大型银行而言，商业价值并不大。

2.全国性股份制银行主发起设立。截至2009年2月，这类银行机构仅发起了3家村镇银行。从首次发起设立时间与设立地点看，全国性股份制银行与国有大型商业银行类似，发起设立村镇银行的政治表态大于商业意图。如民生银行首次发起设立村镇银行是在2008年9月12日，地点是四川彭州（为重灾区）；浦发银行首次发起设立村镇银行是在2008年12月26日，地点是四川绵竹（为重灾区）。此外，华夏银行董事会2008年10月已通过《关于本行参加发起设立村镇银行试点的意见》，但进展较慢。

3.外资银行主发起设立。由于外资银行的分支机构设置受到较为严格的限制，假借村镇银行的形式可以规避政策限制，间接实现机构布局的扩张。因此，外资银行对于投资设立村镇银行看起来比较积极，且都以全资控股形式设立。由于战略意图的不同,外资银行设立村镇银行首要考虑经济利益,多以当地经济是否发达、是否有潜在客户资源为选址标准。如汇丰银行在湖北曾都、北京密云、重庆、福建、广东等地设立了5家村镇银行，其中湖北曾都是东风汽车的产业园区，也是香菇等农产品的主要出口基地，其他几个地点也都是聚集了数量可观的大型企业；渣打银行在内蒙古和林格尔设立了1家村镇银行，而和林格尔正是蒙牛集团的总部所在地，借此可以间接实现与蒙牛的合作。

4.区域性中小商业银行主发起设立。城商行、农商行等区域性中小商业银行是发起设立村镇银行的主力军，现有村镇银行中的80%多是由小商业银行发起设立的。除个别由当地政府或银监局主导推动外（如天津蓟县村镇银行和北京延庆村镇银行），多数区域性中小商业银行发起设立村镇银行的动机是借机实现跨区域经营，这与外资银行的动机相似。如江苏常熟农商行在省内金坛、省外咸丰、恩施控股设立了3家村镇银行，湖南张家界农商行在山东寿光、连云港控股设立了2家村镇银行。

据银监会提供的最新数据显示，截至2011年5月末，全国共组建村镇银行536家，其中开业440家、正在筹建96家，可见村镇银行在我国发展非常迅速。就云南省来讲，截至2011年8月，已有10家村镇银行。整体看，村镇银行为外资银行、区域性中小商业银行提供了快速网络布局的通道，也为其他资本参与农村金融提供了空间。但由于监管政策的限制，目前尚未出现一家以非银行机构或个人为主发起人的村镇银行。

（二）设立的条件要求

村镇银行的设立需要在章程、管理人员与工作人员组织机构及管理制度、营业场所、安全防范措施、开展业务设施等方面符合规定。村镇银行可由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，且发起人出资中应至少有1家银行业金融机构。在注册资本金方面：在县(市)设立村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币;在乡(镇)设立村镇银行，其注册资本不得低于100万人民币；注册资本为实收货币资本，且由发起人或出资人一次性缴足。村镇银行组织形式依照《中华人民共和国公司法》可以多样化。村镇银行可以根据金融服务和业务发展的需要，在县域范围内设立分支机构。

根据《暂行规定》作为机构类股东包括境内外金融机构与境内非金融机构企业法人，对其共同要求就是必须具有稳健的财务、良好的公司治理及健全的内部控制与管理。自然人股东则更强调的是良好的声誉与入股资金来源的合法性。这样的要求有利于村镇银行的稳健经营减少其经营风险。

村镇银行的股权设置按照《中华人民共和国公司法》有关规定执行。其中：①最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构；②最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%；③单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行行股本总额的10%；④单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%；⑤任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。

二、云南省村镇银行设立的必要性与重要意义

（一）云南省村镇银行设立的必要性与重要意义

1.增加了我省农村金融供给的新渠道。当前，云南省经济社会正处在体转换、结构调整、城乡统筹的重要时期，“三农”发展正呈现一系列明显而积极的趋势。前已述及的传统的我省农村金融供给渠道主要是农业银行、农业发展银行、合作金融机构、邮政储蓄银行，而村镇银行的准入及其设立，增加了资金供给的渠道，丰富了金融市场主体，无疑将增大农村金融资源，为实现我省多元化、多样化、多层次、竞争性农村金融市场目标起到了重要促进作用。通过调研发现，在相对贫穷落后的农村地区设立村镇银行，既弥补了现有金融服务的空白不足，也在一定程度上缓解了农村资金供应的紧张、贷放不活问题，对“三农”是一大福音。

2.丰富我省农村金融机构，有利于投资多元化。按照“投资多元、贴近农村、治理灵活、高效运作、服务三农”的原则，在农村地区设立村镇银行，丰富了我省农村金融机构的类型，对社会资本的多元化投资是有利的，因而是一项新的优良制度安排，它打破了农村金融长期的国有垄断，使民间资本、社会资本得以进入，为金融机构多元化投资主体的形成提供了重要平台。

3.为农村金融创新提供了重要舞台。农村金融创新一直以来是我国金融改革的重要内容，近几年中央“一号文件”都明确提出要实施农村金融创新,包括金融产品、金融业务、金融制度、金融服务模式的创新，要大力发展农村小额贷款,开展农村多种所有制金融组织的试点。而村镇银行的设立，正是可以对农村金融创新和多元化发展提供良好的舞台。主要体现在以下几个方面：首先，可以为农村中小企业或个体业主提供适合的金融服务，长期以来这类企业或个人融资需求较大，而且基本上是通过民间融资（非正规金融）完成的，村镇银行的出现无疑拓宽了其融资渠道，从而为形成规模化农业经营提供较好的支持。其次，可以开拓我国农村消费信贷需求，农民生活支出中教育、医疗比例较大，村镇银行可以在这方面作出一定的探索，促进农村消费信贷市场快速发展。再次，随着我国经济的快速发展，农民收入增长较快、生活水平日益提高，村镇银行可以在一定程度上满足广大农民的理财需求。

同时，村镇银行的设立还是解决我省现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融服务缺位、金融供给不足、竞争不充分等一系列“金融抑制”问题的创新之举,对于新型农村金融体系的形成，农村金融制度的不断完善优化,支持社会主义新农村建设,促进农村经济社会和谐发展,具有至为重要的意义。

三、云南省村镇银行发展现状分析

（一）我省村镇银行设立现状

截至2011年8月，云南省已有10家村镇银行。其中较典型的有玉溪红塔兴和村镇银行、文山民丰村镇银行、昭通昭阳富滇村镇银行、曲靖惠民村镇银行、禄丰龙城富滇村镇银行、楚雄兴彝村镇银行；资产总额达18.22亿元，比年初增加6.4亿元、增长54%；贷款余额11.24亿元，比年初增加5.45亿元、增长125.3%；有贷款户938户，比年初增加459户，户均贷款余额为104.5万元，其中覆盖中小企业180户、贷款余额71，380万元，覆盖农户467户、贷款余额17，501万元，中小企业贷款和农户贷款合计88，881万元，占村镇银行全部贷款余额的90.66%。具体情况是：玉溪兴和村镇银行的注册资本有4750万元，由玉溪市商业银行发起，共由17名股东组成（其中3名法人股东，14名自然人股东，玉溪商业银行为控股股东，占总股本的31.57%）；文山民丰村镇银行由包括州政府、文山县政府、曲靖商业银行在内的11家股东共同发起成立，注册资金3500万元（其中法人股东7家，入股资金3250万，占总股本的92.86%；自然人股东4户，入股资金250万元，占总股本的7.14%；曲商行占40%股权，为控股股东）；昭通昭阳富滇村镇银行是由富滇银行作为主发起人，邀请昭通市当地三家企业法人和三名自然人出资组建，注册资本为5000万元，富滇银行出资2550万元，占资本总额的51%，其他出资人出资2450万元，占资本总额的49%；曲靖惠民村镇银行是由曲靖商业银行作为主发起人，由曲靖市商业银行、曲靖市开发投资有限责任公司、曲靖市麒麟区融资担保有限责任公司及曲靖越钢集团有限公司等企业和自然人共计11家股东共同出资组建，注册资本为3000万元；禄丰龙城富滇村镇银行是由富滇银行作为主要发起人，由６家企业和４名自然人发起组建；楚雄兴彝村镇银行是由玉溪市商业银行牵头发起，由云南省城市建设投资公司、楚雄佳泰房地产公司、楚雄乾合矿业公司、楚雄市开投公司等共同出资5000万元组建。

据最新消息，2011年8月10日，我省第10家村镇银行——云南大理海东村镇银行正式成立。大理海东村镇银行由重庆农村商业银行股份有限公司、大理经济开发区国有资产经营有限责任公司、云南清逸堂实业有限公司、重庆吉力芸峰实业（集团）有限公司、重庆芸峰药业有限公司、大理银帆房地产开发有限公司共同出资6000万元人民作为注册资本。其中，重庆农村商业银行股份有限公司出资3060万元，占总出资份额的51％，大理经济开发区国有资产经营有限责任公司、云南清逸堂实业有限公司、重庆吉力芸峰实业（集团）有限公司、重庆芸峰药业有限公司分别出资600万元，各占总出资份额的10％，大理银帆房地产开发有限责任公司出资540万元，占总出资份额的9％。将于2011年年底以前正式挂牌开展业务。

（二）我省村镇银行运营发展情况

1.明确的市场定位。我省村镇银行的市场定位是以服务“三农”为宗旨,面向农村、农户和农业经济组织，市场定位比较明确。以玉溪红塔兴和村镇银行为例，其具体特点是惠农利民小额贷款，凡是经营范围设立在玉溪市红塔区内,从事生产经营的自然人、个体工商户等创业,旧村改造、购置其他动产和不动产等项目自筹资金不足的都是其贷款服务对象。而抵押和担保要求除了常见的用自己或他人的符合规定的房产进行抵押、经银行认定的担保机构提供担保外,还可以是“同一村组的客户,可在经办行认可的范围内进行担保”等。

2.贴心的“三农”服务。10家村镇银行开业以来,针对当地具体情况对“三农”实施贴心服务。例如曲靖惠民村镇银行自自2009年11月28日正式成立，至2010年5月10日，该行各项存款达8069万元，各项贷款5327.2万元。累计发放贷款98笔，累计贷款金额6607.2万元，其中涉农贷款62笔，涉农贷款金额4821.2万元，涉农贷款占比月均70%以上。曲靖惠民村镇银行坚持“立足地方、支持城乡、服务三农”的市场定位，积极支持符合国家产业政策、有市场、有效益的项目发展；积极配合农业产业结构调整，支持农业龙头企业和农户生产。目前，已向办理了林权证的林业经营户发放200多万元贷款，用于林业经营户引种改造和购买农药、化肥，并和麒麟区越州镇、珠街乡的蔬菜种植龙头企业、种植农户以及葡萄专业合作社初步建立起公司+基地+农户的银企相互支持、共同发展的合作模式。涉及蔬菜种植和销售的龙头企业和种植大户5户，葡萄种植户80余户，已发放贷款300余万元，正在办理即将发放的贷款500多万元。通过“公司+基地+农户”的银企合作模式，有力地支持了重点农业产业的发展。目前，曲靖惠民村镇银行正在城乡结合部筹建城东支行，服务区域将扩展到珠街、沿江等乡（镇）和相邻的社区村民小组。

楚雄兴彝村镇银行以城镇、乡村为依托，以改进和加强农村金融服务为核心，将有效解决广大农村金融机构网点覆盖率低、金融服务“三农”供给不足的问题，为彝州“三农”发展提供金融保障。

3.优良的适农贷款方式。以文山民丰村镇银行为例，该行在担保方式、贷款品种、利率确定等业务上，积极创新信贷思路，以文山三七产业发展为重点，从政策允许、市场分析、客户调查入手，着力寻求结合点，积极与华信三七产业合作社、特安呐制药、苗乡三七等企业联系，并从文山华信三七产业合作社吸呐了90余户“七农”(当地种植三七的农民)成为股东，为他们开展三七种植、加工给予抵质押担保贷款。抵质押担保方式以三七作为抵押，抵押率50%，即农户用当时市价100元的三七给银行作抵押，银行就给他贷款50元；在三七抵质押担保期间，客户如需要一个品种出货，只需将等价的其他品种补充入库，保持质押物总价值不变即可。新颖的贷款模式吸引了众多三七种植、加工、销售客户，去年，该行共向这些客户和企业发放三七贷款1000多万元。目前，所有贷款已全部按期收回，无一逾期，保证了新一轮三七抵质押贷款的发放。

兴和村镇银行从玉溪当地实际出发，除了按照银监会有关规定开展日常业务，定位主要为“三农”、为中小企业服务外，该行还与发起银行玉溪市商业银行开展业务合作，为玉溪的整个产业链提供全程金融服务。据了解，为整个地区的产业链提供全程金融服务的做法，目前在其他省份的村镇银行中，基本还没有。此外，该行还推出了“连保制”，即在一定范围内，对有着大致相同的经营目标、同样有着贷款需求的农户，采取5户或5户以上联合相互担保、共同贷款的方式，向村镇银行申请贷款。这样，既可以适应农村金融的特点，解决农民贷款难的问题，又可以最大程度降低银行自身的风险，做到既帮助了“三农”，也使得各方都能够获得安全保障。此外，昭阳村镇银行在全市首创并发放了股权质押贷款，有效地解决了中小企业抵押担保难问题。

4.灵活的经营机制，创新的服务方式。禄丰龙城富滇村镇银行以“立足村镇、服务三农、支持中小企业发展”为目的，按照安全性、效益型、流动性的经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏、自我约束的经营体制，在审慎经营、稳健发展的前提下，依托城镇为当地农民、农业、农村经济发展提供全方位的金融服务。自成立以来，该行本着“客户满意、股东满意、员工满意”和“只做一流、创造卓越”的经营理念，实行一级法人、统一核算、两级管理的管理体制，以全新的服务理念为当地群众服务。

昭通昭阳富滇村镇银行自开业以来，以创新的服务手段，灵活的经营机制和创新的人才团队，先进的服务理念，不断扩大营销网络，在为“三农”服务的同时，自身也得到了发展。据2010年二季度财务分析报告显示，截至二季度末,该行各项存款余额38924万元,比年初增加10789万元,增幅38.35%,完成计划30800万元的126.38%。贷款余额23905万元,比上年末增加7589万元,增幅46.51%,完成计划任务18400万元的129.92%。财务收支方面,各项收入实现844.67万元。

5.渐好的经营业绩。绝大多数村镇银行刚开始时由于各种原因，不同程度出现了亏损，但第二年经营业绩明显好转并扭亏为盈，只有个别仍继续亏损，但总体水平不断向好。

四、当前云南省村镇银行存在的主要问题

尽管我省村镇银行给农村金融市场带来了新活力、新气象，但更多的是我们要关注和研究新情况新问题。目前，我省村镇银行发展的数量太少、业务量小，与最初设立的预期和规划存在较大差距，这既与国家宏观政策有关，也与我省地方经济金融发展有关；既与外部环境有关，也与村镇银行自身密切相关。可以说，正由于各种问题的相互交织、错综复杂，使得我省村镇银行的发展难以大面积铺开，由于其较高的经营风险而带来的财务可持续性令人担忧，甚至隐藏系统性风险。下面主要分析其设立和经营管理过程中存在的各种问题，并进行一些探讨。

（一）准入门槛过高，难以找到主发起人

2007年银监会出台的《村镇银行管理暂行规定》对产权结构做了如下安排：村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且持股不低于20%，除银行业金融机构(不仅包括发起银行，也不包括参股银行)之外的单一股东(包括非银行金融机构、非金融机构企业法人、自然人)及其关联方持股不得超过10%。也就是说，村镇银行的首要条件是由金融机构作为发起人，通俗地讲就是只有银行才有资格发起成立村镇银行。银监会在《村镇银行组建审批工作指引》文件中明确指出：在村镇银行的制度安排中村镇银行的发起人必须是符合条件的发起人或出资人，且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构。这个规定的出发点在于更有利于控制风险，但作为引导城市金融向农村发展的制度安排，村镇银行的发起人仅局限于符合设立条件的银行业金融机构，将具有竞争实力的非银行类金融机构排除在制度安排之外，会导致村镇银行的发起人选择面过窄，无法体现公平竞争、择优录取的原则，也无法让更多优质资金流入农村金融领域。

相比东部沿海发达地区，西部的一些省份尤其是云南省，由于县域经济不发达，乡镇经济落后，金融机构经营成本高、风险大的特点，导致一些国有商业银行和股份制商业银行不愿意在县域设立营业机构网点。反之，县域经济和乡镇经济的落后又直接导致金融机构无利可图，因而作为主发起人牵头组建村镇银行的意愿不强烈。目前，云南省只有富滇银行、玉溪市商业银行、曲靖市商业银行3家地方性的商业银行。而云南省已经建立并营业的村镇银行正是这3家地方性商业银行作为主发起人组建的。但受于自身实力以及监管的要求，当前玉溪市商业银行和曲靖市商业银行还不能在云南省其他县域设立营业网点分支机构。富滇银行虽然实力相对较强，但因为受限于资本充足率的管制，短期内还不能迅速在昆明市以外的全省其他县域设立营业网点。由于没有较多的村镇银行的主发起人，使得村镇银行的组建面临极大的困境，这是我省村镇银行难以在全省大面积铺开的主要困难之一。

银监会的条规将热情似火的民间资本挡在了门外，“想做的人没法做”，而另一方面，“能做的人”却并不积极。与外资银行相比，国有大型银行包括工农中建交、股份制银行行动明显滞后。据统计，截至2011年5月末，全国已组建的村镇银行536家（其中开业440家、正在筹建96家），国开行发起的仅占到7家，而由五大行发起的则寥寥无几。专家分析，国有大银行、股份制银行不积极参与设立村镇银行，主要是因为相对于扩张分支行、网点，投资村镇银行回报周期长、盈利能力有限，对大型的银行来说欠缺足够的吸引力。另外村镇银行如果经营不善，出现问题，将对发起银行的声誉和品牌也会造成不利影响，所以对村镇银行设立的态度并不积极，而处于消极等待、观望应付之中。

（二）缺乏社会公信力，吸储难度大

由于村镇银行是新生事物，目前在云南省才刚刚起步，群众有个认识过程。一方面国有商业银行尤其农业银行和农信社服务农村时间长，老百姓对他们感情较深，信赖度和认同度较高。而新型农村金融机构成立时间较短，农村居民对其缺乏了解，与国有商业银行、邮政储蓄银行、农村信用社相比，农村居民对村镇银行的认可程度大打折扣，多数倾向于到当地农信社和邮储银行办理业务。另一方面是农村居民对其信誉普遍持怀疑态度。有些群众甚至把村镇银行误认为原来的“农村合作基金会”。在问卷调查中，有人认为“村镇银行是杂牌”，“有钱老板开的，存钱被卷跑怎么办”，一些人表示“不放心”、“不敢贸然去存款”。由于当地许多中小企业和民众不了解设立村镇银行的必要条件，也不了解村镇银行的经营宗旨、业务范围及发展前景，普遍认为村镇银行是私人银行，导致地方中小企业和农民有顾虑，担心上当受骗，不敢将钱存入村镇银行，导致吸收存款难。另外，在相关业务的拓展上，特别是在组织单位存款方面，由于国家对单位开户实行了更加严格的管理政策，加之一些企业也有内部开立账户的规定，致使村镇银行吸收单位存款困难较大，昭通昭阳富滇村镇银行最为突出，据调查，其反映出来的最严重的问题就是如此，单位及其公职人员不愿在其开户，部分财政资金的拨存业务也与之无缘，尽管经过多方努力，但在该行开户的企业仍然较少，吸收的存款有限，从而相应制约了贷款规模的扩张。

（三）贷款需求旺盛，拆借成本高

近年来我省县域经济发展迅速，正规金融资金供给严重不足。村镇银行在存款资源不足的情况下，却面临旺盛的贷款需求。与旺盛的贷款需求相比，村镇银行由于注册资本金小，吸收的存款较少，可贷资金明显不足，信贷支农缺乏后劲。由于村镇银行规模小、注册资本金小，也还不能进入全国拆借市场进行拆借，贷款资金不足只能向当地金融机构拆借资金。一些村镇银行从业人员反映，“不到万不得已的情况下，不愿向当地银行拆借，因为成本太高”。

（四）受自身经营规模所限，放贷能力不足

由于村镇银行受自身经营规模所限，注册资本金较少，吸收存款能力弱，故可贷资金不足，贷款受到极大限制。从目前成立的村镇银行来看，其经营模式仍以存贷业务为主，存贷利差为其收入来源。村镇银行服务对象是“三农”，“靠天吃饭”的风险较大，也承担着一定的政策风险，风险补偿无着落，拨备压力大。村镇银行支持的主要对象是涉农中小企业和农户，一方面中小企业大部分财务状况不好，资信差，抵押担保难；另一方面，对中小企业信贷监管的要求与大企业几乎无差别，贷款营销左右为难。当前我国宏观经济金融形势十分严峻，物价上涨、通货膨胀压力越来越大，货币政策在不断紧缩，加上国际金融危机的余波及人民币汇率不断升值的影响，农村市场环境不佳，企业生存发展困难很大，因而村镇银行对当地中小企业及其农户的支持有限。

（五）核心业务系统不健全

村镇银行刚成立，没有条件研发自己的综合业务系统，只能借助其他银行综合业务系统开展业务，以间接的方式申请加入人民银行大额实时支付系统和小额批量支付系统。人民银行规定：以间接方式加入大小额支付系统，不能异地代理。也就是说假如村镇银行如果要以富滇银行为代理，间接加入大小额支付系统，那么，昭通必须有富滇银行的分支机构。由于无法加入人民银行的大小额支付系统，致使村镇银行无法互联互通、汇路不畅，资金不能实时到账，客户通过村镇银行汇款，还要转借第三方通道，发卡也难。目前，除了玉溪兴和村镇银行成功发行了红塔卡以外，另几家村镇的客户只能拿着存折办理业务，极大地限制了村镇银行业务发展。更为严重的是，人民银行即将取消同城票据交换，如果不能加入大小额支付系统，村镇银行则无法运行。目前10家村镇银行均未能加入人民银行大额实时支付系统和小额批量支付系统。

（六）贷款脱农化、短期化，涉农贷款比重不高

村镇银行建立的初衷，是引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，加快促进“三农”经济发展、支持新农村建设和实现城乡一体化进程。但村镇银行作为商业性金融机构，必然追求利润最大化，从而不可避免地导致其贷款的脱农化、短期化、大额化，涉农贷款比重不高，有的不到50％。例如昭通昭阳富滇村镇银行截至2010年二季度末，23905万元的贷款余额中，对公贷款25户，余额17617万元，占贷款总额的73.7%。对私贷款241户，余额6288万元，占贷款总额的26.3%，其中涉农贷款15户，金额4324万元，比重较低。许多农户借款难以满足，正是由于农村金融资源供给的稀缺而形成的卖方市场与现行信贷机制设计不完善的必然结果。

（七）网点设置少且城镇化，村镇银行不“村镇”

我省村镇银行最新统计目前只有10家，发展速度较慢，而且基本上都设立在州市一级，县域以下很少，更没有设在村镇，所谓村镇银行并不“村镇”。

（八）税收优惠不足，政策扶持不够

目前，各地出台了一些针对村镇银行的扶持政策，但难以落实。对于村镇银行这样的新型农村金融机构，应当根据农村信用社的纳税标准来计征企业所得税和营业税。根据财政部、国家税务总局有关文件，我国中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税；其他地区农村信用社，按其应纳税额减半征收企业所得税；对农村信用社取得的金融保险业应税收入，按3％的税率征收营业税。对村镇银行应该一视同仁，并能够得到更大的优惠政策，以使之得到快速的发展壮大。

（九）专业人才匮乏

村镇银行作为一种新型金融机构，像其他金融机构一样，需要更多具有专业技能和丰富执业经验的专门人才。但目前的实际情况是，村镇银行不能提供较为优越的条件以吸引较高素质的专业人才，包括急需要有较高的职业道德、吃苦耐劳精神和了解熟悉农村情况业务骨干，因此，极大地制约了其业务的开拓发展。

（十）潜在风险大，御险能力弱

我国农村金融的演进过程告诉我们，村镇银行的发展始终伴随着风险问题的困扰，而目前，云南省村镇银行的发展，一方面正面临自身内部运营风险的阻碍，另一方面，也面临来自于外部环境风险的巨大压力。村镇银行主要的盈利性资产业务是面向农户的小额贷款和农村中小企业的贷款, 风险的集中度相对较高，贷款资产的安全决定着村镇银行整体运行的安全,村镇银行如何开展贷款业务,如何防范贷款业务中的信用风险、如何进行适度的金融创新、如何处理与外界的协调关系等都是需要思考的问题。而对村镇银行的风险管理,尤其是信用风险的防范当前缺乏明确的防范措施，因此村镇银行潜在风险较大，必须引起高度重视。

五、当前大力发展云南省村镇银行的措施与建议

（一）人民银行与银监会应进一步加强政策支持力度

1.完善政策法规，加强风险监管。（1）完善关于村镇银行设立的相关法律法规，进一步降低准入门槛。我国虽然允许民营资金参股设立村镇银行，但是国家对银行业的开放还依然不够，必须由大型商业银行作为主发起人的限制，大型银行必须控股的限制等等法律条款，使村镇的发展面临着较大的制度缺陷，因而发展严重受阻。尽管各地方想大规模设立和大面积铺开，但找不到那么多的发起人。而降低门槛，主要是指在放宽发起人限制上，不仅允许银行业金融机构，也允许非银行金融机构（包括四家金融资产管理公司），以及社会各种资本都可以作为发起人发起设立，这样，我国农村金融市场大门将彻底打开，多元竞争局面将逐渐形成，大量的社会资本将得以进入，从而更快地促进村镇银行快速发展。（2）必须加强对村镇银行的金融监管。在准入门槛降低的同时，必须把住“严监管”这一关。应针对我国村镇银行制定专门的《村镇银行法》，主要内容应包括村镇银行的设立条件、注册资本、服务范围、市场定位、服务内容、日常监管，以及完备的准入退出标准，并严格执行。另外还应包括对村镇银行以风险为本的监管框架的实施标准，以及相关的税收优惠和新设分支机构等方面的优惠政策、村镇银行信息披露政策等方面。特别是对于小额贷款公司改制的村镇银行和由民营企业直接设立的村镇银行，由于其风险相对于其他村镇银行而言较高，因此重点加强对其的风险监管，在存款准备金率、核心资本充足率、市场退出机制方面严格管控。真正的民营的村镇银行是否能够准入设立，并具有良好的、科学的退出机制，是我国村镇银行这一新型制度安排成功的关键，也是我国农村金融改革发展的关键。（3）人民银行与银监会要在政策上、业务上等方面要有具体指引。这样可以保证各项政策措施的具体落实，而不是只停留在文件上。要制订目标，分阶段落实任务，并加强督促与检查，对省银监局提出具体要求并进行考核，使村镇银行的发展与监管落到实处。（4）人民银行在具体政策方面。人民银行应利用再贷款加大对村镇银行的支持；同时对发放支农贷款达到一定比例的村镇银行，在再贷款和利息方面给予扶持和优惠，以调动其面向县域和涉农业务、支持“三农”发展的积极性；针对村镇银行资金实力较弱的现状，区别对待，尤其是西部贫困地区，适当降低银联入会费用，鼓励其积极开展银行卡惠农业务；放松对村镇银行的利率管制，给予较大的利率浮动空间，允许村镇银行根据当地经济发展水平、资金供求状况、债务人可承受能力确定浮动利率，保证村镇银行的收益能够覆盖其成本，使其有利可图；尽快将村镇银行纳入人民银行的信用征集系统和支付结算体系，完善借款人信用信息，实现银行间征信信息共享，以利于村镇银行信贷风险的防范。（5）银监会与省银监局应进一步加强监管，通过运用现场监管和非现场监管等各种有效方式，对村镇银行进行监管，做到防患于未然。（6）各级政府应实施税费优惠政策，加大支持力度。村镇银行应与农村信用社应同等享受免征所得税和减免营业税的优惠政策。对涉农贷款实施补贴制度，由中央以及地方财政给予一定比例的信贷补贴，以鼓励村镇银行加大对“三农”的资金投入。农村信用社等涉农金融机构所享有的政府其他优惠政策，对村镇银行应该一视同仁。

（二）村镇银行要加强管理提高自身竞争力

1.加强宣传，提高公众认知度。村镇银行应积极主动地通过政府各类媒介、会议等多种形式、场合，向农户和中小企业宣传村镇银行立足于农村、坚定为“三农”服务的宗旨，提高公众对村镇银行的认知度，使村镇银行这一新生事物深入农村、深入人心。可以重点从以下三方面着手：一是加强自身从硬软件建设，营造良好的环境氛围；二是加强与政府相关部门的合作，利用政府信誉提高村镇银行的信誉度；三是充分利用股东的资源。其在设立初期吸收的股东在当地具有一定的资源优势，要充分发挥股东的社会知名度、信息渠道等优势来进行工作。

2.加强业务创新，切实提升业务管理。村镇银行应在成本可算、风险可控前提下，依据自身条件和市场定位、不同客户群体和市场对金融服务产品的需求情况，通过产品和经营模式创新等手段，推出与自身管理相适应、与“三农”和小企业融资需求相匹配的金融产品和服务，逐步确立具有新型农村金融机构特色的经营模式与盈利模式，立足广阔的农村市场“精耕细作”，只有这样，才能实现村镇银行稳健、可持续的发展之路。具体而言，可以在以下方面着力：一是存款永远是银行经营的核心，要抓紧抓好；二是抓住其贴近农民、贷款及时快捷和灵活的特点，根据当地经济发展实际，在风险可控的前提下，积极创新，推出适合“三农”需求的金融产品与服务；三是与政府及其他涉农金融机构如银、证、保、信、基合作，代理他们的产品与服务，努力开拓中间业务，获取其他金融服务业务收入。通过服务理念创新、思路创新，不断提高业务开拓与管理水平。

3.强化内部控制，完善风险防范措施。应制定并完善与业务发展相适应的各项规章制度，理顺各项业务操作流程，尽快设立内审及合规管理机构，建立健全适合本行的内控制度体系，提高制度执行力和自我纠错能力。要正确处理好业务拓展与风险防控的关系，建立流动性风险控制机制，并与发起行建立流动性风险管理支持机制，确保持股银行对村镇银行提供必要资金头寸、支付结算等方面的支持。严格遵守《村镇银行管理暂行规定》，贷款发放始终坚持小额、分散的原则，提高农户贷款的覆盖面，防止信贷资金的过度集中风险。

4.合理选择贷款对象和利率。我省村镇银行在服务“三农”定位前提下，应明确其内在的商业性质，对于扶贫性质的、风险较高难以偿还的贷款申请可以不予理会，对于不得不接受的某些政策性性质的农业贷款，应当集中管理。在经营中，利率是核心环节，村镇银行要在人民银行核定的贷款利率最高浮动范围内掌握，不宜过高，太高风险也较大，更重要的是加大了“三农”的负担，不利于农村经济发展。要让农民知道村镇银行的贷款不是“高利贷”。村镇银行应有自己的一套商业盈利模式，以使通过各种税费优惠和补贴等收益覆盖其成本，而不是表面上的利率的提高。

5.完善信用评级制度,建立贷前审查与风险预警机制。我省村镇银行应建立贷款审查量化评分制和信用评级制，列出可能对农户或企业还贷造成影响的如农户或企业资产状况、信用状况、经营状况、其他“联保”农户的评价,在本行开设账户的情况、贷款担保状况、贷款用途、产品市场状况和发展前景以及产品受自然条件、技术、经济形势影响的情况等因素,并确定其权重系数，进行实地调查、评分,再决定是否发放贷款。对于贷款农户的评分情况、使用和归还贷款情况予以存档,由贷款管理部门逐步建立起对农户和企业的信用评级,对于不同信用级别的农户、企业,给予不同的信贷政策。

在风险预警方面,由于村镇银行财力、人力有限，应通过借助外部力量来解决,比如专业机构签订咨询服务合同,由专业机构来提供风险预警报告，同时也可加强各银行之间的沟通交流，利用人民银行的征信系统。在内部方面，要不断提高自身经营管理水平,制定较为全面的规章制度,完善村镇银行的信息系统和操作系统,引进先进的风险管理技术。要做好贷前工作和贷后跟踪,与农户保持经常的联系。对贷款客户的资信状况和信用额度实行按年考核、动态管理的原则,适时调整客户的信用等级和授信额度,彻底纠正授信管理机制僵化、客户信用等级管理滞后的问题。对于无实物抵押的信用贷款农户,可以采用联保制度或其他担保制度控制信用风险。对于需要担保的企业贷款,要审核担保品和担保资格,做到操作规范化。

6.构建信贷管理机制,实行信贷的贷、评、管相分离。我省村镇银行内部应建立一个贷、评、管相分离的信贷管理机制。一是成立信贷风险审查委员会，由信贷员并吸收社会上的专业人士组成，负责贷款的审查、发放和信用评级工作。二是成立信贷员业绩评估委员会，由行长、董事代表、信贷员代表、贷款管理人员代表、外部专家组成，负责对于信贷员和委员在贷款发放中是否存在责任予以评估，对于业绩优良的信贷员,进行鼓励与奖励。三是成立专门的贷款管理部门，信贷员在贷款发放后应将有关贷款审查材料移交管理部门,在信贷员的配合下由管理部门对于贷款的使用情况、贷款的收益情况、贷款本息的归还情况、贷款的风险及其变化状况进行全程管理，对于贷款未及时归还本息的，应采取相应的预警防范措施。

7.增设营业网点，通过多种手段为客户提供便捷服务。村镇银行营业网点少，会使客户感觉不方便。因此，要加强客户经理队伍的建设，采取上门服务、设立便利店等形式加大营销力度，争取更多的农户和微小企业成为服务的对象，同时积极争取设立更多营业网点，与乡镇甚至村社合作，真正扎根于村镇，通过设立金融服务站的方式延伸服务内容。

8.与其他金融机构合作开展业务。村镇银行要加强与其他金融机构的合作，开展联合贷款，接受其他金融组织的金融批发业务等业务。此外，也可借助主发起人的力量，联合开展银行卡、保险营销等。

9.重视和加强员工培训，提高人员素质。村镇银行存在着各种风险，甚至随时可能倒闭，要让员工与管理者意识到压力、风险与竞争力的重要性，因此，要培训其风险意识和责任意识，使所有员工了解操作风险，提高对风险的敏感性，使其在业务拓展的同时重视风险识别与控制，将“操作风险管理”融入到日常业务操作和管理过程中。要加强高素质金融专业人才的培养引进工作，加大对业务的培训力度，不断提高员工业务技能素质。

(三)地方政府应努力改善农村信用环境

1.政府部门应倡导信用观念，带头遵守和维护信用。农村金融生态环境的建设，政府起着举足轻重的作用。地方政府既是区域金融生态建设中的“环境”因素，又在金融生态建设中居于主导地位。

2.政府要努力营造公平的市场竞争环境。给每个参与竞争的市场主体以公平竞争的机会，制定好科学合理、有吸引力的市场规则，逐步建立起统一、开放、竞争、有序的市场体系。彻底打破市场壁垒和行业垄断，让市场要素进行自由流动与配置。

3.政府要推动加快征信立法，形成有法可依、依法规范的征信市场。要大力开展农村信用工程建设，有效防止贷款风险。完善舆论监督制度，对恶意逃废债务的企业和个人，采取多种形式，向社会公开曝光，营造良好的社会舆论环境。建立信用激励机制，对守信的农户、企业实行贷款优先、利率优惠，并根据需要适当增加授信额度。

4.尽快建立全国范围内的企业和个人征信系统。通过积极创建“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”等活动，营造良好的信用环境。同时，建立和完善社会信用正向激励和逆向惩戒机制，尤其是要强化对失信企业和个人的道德惩戒、法律约束、行政处罚和经济制裁。

5.建立地方金融生态环境建设考核机制。地方政府应将改善农村金融生态环境作为自己义不容辞的责任，采用多种形式、利用多种渠道向农村企业和农户大力宣传金融法律法规，加强诚信教育，保障市场各方的合法权益，不断改善农村信用环境。建议将区域或地方金融生态环境建设工作纳入地方政府工作绩效的考核范围，以贷款客户违约率、不良金融资产率、金融债权案件审结和执结率作为考核指标，以督促各级政府采取有力措施构建良好的信用环境，保证农村金融可持续发展，为新农村建设提供良好的金融支持。

6.规范中介机构行为。鼓励、扶持和规范与农村金融生态密切相关的一系列专业化中介机构的发展，如律师事务所、会计师事务所、评估机构、评级机构、担保机构等，提升中介机构的服务水平和社会信誉，运用法律、制度、行政和经济手段，健全信息披露制度，提升其公信力，严厉打击虚假中介行为。当前要广泛建立和健全农业和农村各类担保机构体系，积极探索农户和农村中小企业实行多种抵押担保的新形式，解决农民和农村中小企业贷款担保难问题，从而分散农村信贷资金风险。

7.建立农业保险制度。长期以来由于缺乏农业保险制度，农村金融市场的贷款风险无法分散，受到自然灾害的农户和中小企业在无力偿还贷款时，大多被迫选择违约。因此，农业保险制度的建立无疑是其分散贷款风险的重要渠道。国内外农业保险的实践经验表明，农业保险具有准公共物品的性质，如果完全实行商业化经营模式，必然导致市场失灵。农业保险技术复杂、监督成本较高，实行由政府主导的政策性农业保险制度十分必要。

8.设立存款保险公司，为村镇银行保险服务。这样一方面可以增强村镇银行信誉，另一方面可以降低其退出给社会带来的风险。由于村镇银行的注册资本金较少，其抵御风险的能力较弱，存款保险制度能够对存款人给予一定的保障，弥补村镇银行规模小、抗风险能力不足或者倒闭而引发的损失赔偿问题，增强其吸收存款的能力，提高其信誉水平。

（四）构建“三农”长效机制，保障农村金融生态环境优良

1.政府要按照统筹城乡发展要求，加大对“三农”的投入力度。坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。

2.巩固、完善、强化强农惠农政策。坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护。继续加大对农民的直接补贴力度，扩大补贴范围，提高补贴标准等。同时还应在最大范围内尽可能地减少各种税费和不合理的行政摊派，尽快增加农民收入，实现收入倍增。

3.搞活土地流转，推进农村劳动力向二、三产业转移，妥善解决农民转移土地的后顾之忧。同时，要形成农业增效、农民增收良性互动格局。

4.政策鼓励、允许和支持农民建立各种农民自己的经济组织或协会。专业化和生产的分工与合作使农民在新形势下迫切要求建立自己的经济合作组织如各种专业生产合作社，政府应该大力支持，为它们牵线搭桥。经验证明，一个地方农民自己的经济组织越多，这个地方的经济就越发达，农村金融就更能发挥作用，对农村经济的支持就更能得以显现。

5.立足区域比较优势，发展特色农业并实现产业化、规模化、专业化经营，以夯实农村金融发展的产业基础。

6.探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源要素向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促、社会保障联动落实，从而实现我省农村经济社会的快速发展。

注 释

{1}所谓村镇银行，是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构、企业法人以及境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。

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作者简介：袁天昂（1960-），男，云南昆明人，中国人民银行昆明中心支行《时代金融》编辑部，研究方向：金融理论、区域经济及农村金融问题。