检察法律监督权的运行现状及强化对策

曾凡珂

【摘要】我国检察监督立法的不完善与检察机关“双重领导”体制的异化，导致检察法律监督权在司法实践中被弱化，因此，应制定检察法律监督法规范检察机关的监督行为，改革检察机关的领导体制为垂直领导，推行检察机关财政制度改革，建立和完善检察机关经费保障制度，以此强化检察法律监督权。

【关键词】法律监督权一般监督实体处分权检察一体化

我国检察法律监督权的源起及发展

我国近现代检察制度正式确立于清末的司法改制，引入日本的检察制度，实行检审分离，在立法上规定了检察官除刑事公诉之外对警察、审判及判决执行的监督权。新中国的检察制度是在列宁法律监督理论的基础上，效仿前苏联检察制度，并结合我国国情确立的。“列宁认为社会主义国家的法制应当是统一的，必须设立检察机关作为专门的法律监督机关以维护法制统一。”①据此，前苏联建立的检察制度以法律监督为核心，检察机关被置于了最高法律监督机关的地位，且被赋予了除司法监督权外的一般法律监督权。我国检察制度受前苏联影响，建国初期在检察机关的法律监督方面显现出与其极为相近的特色：一是设立检察机关的目的在于保障国家法律的统一、正确实施；二是确立起检察机关的一般监督权。1954年《宪法》与《检察院组织法》均规定检察机关对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民行为的合法性实行监督。只是这种一般监督权在1979年《人民检察院组织法》中被删除，统一收归于全国人大及其常委会行使，检察机关法律监督的范围缩小为司法监督。1982年《宪法》明确规定检察机关是国家法律监督机关，为检察法律监督权的行使提供了根本大法保障。由此可见，我国检察制度是应监督法律的执行与遵守的客观需求而产生的，检察法律监督权是与检察制度相伴而生的重要权力。

我国检察法律监督权的运行现状

依据《检察院组织法》第五条的规定，我国检察法律监督权的运行主要体现于刑事司法领域，其在消除司法不公、促进廉洁执法和维护法制权威方面发挥着积极的作用。但由于现行立法的不完善及检察机关领导体制的异化，导致检察法律监督权在运作中产生了以下问题：

一是从检察监督权运行的法律保障来看，检察监督立法滞后，背离法治国家发展对权力制约的要求。首先，监督的内容过于狭窄，检察法律监督权被缩小为司法监督权。我国在建国之初确定了检察机关的一般法律监督权，而在文化大革命结束后又将其删除，仅保留了司法监督的内容。究其原因在于文化大革命之后社会主义法制遭到了严重破坏，确立以打击犯罪为目标的公诉权比法律监督权更能巩固国家政权、维护社会的稳定。然而，现阶段建设社会主义法治国家客观上要求将国家权力置于法律控制之下，控权也成为检察法律监督权的核心，这里的控权包含对司法权及行政权的监督，而现行立法将检察监督的范围限于司法监督则明显背离了法治国家发展对权力制约的客观要求。

其次，监督的方式被动，检察法律监督权更多是一项程序性的权力，难以达到司法公正对检察机关法律监督能力的要求。法律监督要求检察机关积极主动地发现行政权与司法权行使中的违法性并及时纠正，但监督方式的消极被动性却严重制约着法律监督的实效。如在立案监督中，检察机关行使立案监督权应以知晓公安机关是否立案为前提，但立法中却未明确规定公安机关就是否立案有主动告知的义务，实践中检察机关要知晓立案情况往往只囿于公安机关的报捕与被害人的提出，从而使立案监督游离于法律监督之外，严重影响了监督的实效。

另外，我国检察机关主要是通过依法启动程序或作出程序性的决定来发挥监督作用，如审判监督中，检察机关对法院庭审活动的监督具有事后性，即不能直接决定法院庭审的违法性并当场予以纠正，而只能通过事后书面建议的方式，由作为监督对象的法院自行决定其行为的违法性，这便使作为法律监督者的检察机关受制于被监督者，检察机关的有权监督沦为无效监督，司法公正得不到有效保障。

再次，监督的法律后果缺位，检察法律监督权是一项弱制裁性的权力，削弱了法律监督的权威性和执行力。我国关于检察法律监督的法律规范一般只规定了适用条件与行为模式，缺乏对法律后果的规定，如立案监督中，现行立法未对检察机关立案监督的处分权及追究法律责任的权力加以规定，导致实践中立案监督工作流于形式，监督效能较低。另外，在审判监督与执行监督中，检察机关向法院提出纠正意见或向执行机关提出书面意见后，若相应的机关不采纳其正确意见，依据现行立法无法对审判人员及执行人员的违法行为加以制裁，从而使检察监督丧失了应有的约束力与强制性。

二是从检察监督权运行的制度保障来看，检察机关“双重领导”体制的异化，加重了检察法律监督权的弱化。我国《宪法》与《检察院组织法》确立了检察机关的 “双重领导”体制，即在横向层面上须接受人大的监督，在纵向层面上又须接受上级检察机关的垂直领导。由此，“检察法律监督权被置于人大的监督之下，同时又独立于行政权与司法权，以保证法律监督的有效性”②。但这种规定过于原则，缺乏程序性和制约性的硬性措施及执法工作中有效的监督机制，导致检察机关上下级之间的领导关系在实践中异化为对同级政府及党委负责的“一重领导体制”。这在地方表现得尤为明显，即地方人大与政府分管着检察官的人事任免权与等级评定权，同时，地方政府还控制着同级检察机关的财政大权，地方党委则紧握检察行政职务的晋升权。检察机关 “双重领导体制”在实践中的异化最终导致检察监督权被严重地方化，甚至沦为地方利益的保护工具，失去了法律监督应有的公正性。

强化我国检察法律监督权的对策及设想

一是制定《检察法律监督法》，规范检察法律监督权的运行，强化监督的实效。具体的立法建议为：首先，完善司法监督的范围，恢复部分一般监督权的内容。一方面，应对我国司法监督的范围加以扩充，包括刑事立案监督的范围不应仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督，审判监督也应增加对建议程序庭审的监督等内容；另一方面，应改造并恢复部分一般法律监督，将国家机关及其工作人员行为的合法性纳入监督的范围，即在现有的司法监督范围之外，增加其发布决定、命令和措施的行为。其次，变被动监督为主动监督，赋予检察机关一定实体性的处分权，加强检察机关监督的积极性与实效性。在立案监督方面，赋予检察机关一定的处分权，即“对于公安机关应当立案而不立案的，公安机关不及时说明不予以立案理由时，可报请省级检察机关批准后直接立案”③；在侦查监督方面，明确规定检察机关的提前介入权，使之成为法定的权力，以便检察机关及时纠正违法的侦查行为，保障犯罪嫌疑人的合法权益；在审判监督方面，应推进申诉案件联动检察机制的建立，通过主动启动检察程序对法院的申诉案件进行检察，以保证案件的公正审判。再次，明确规定检察法律监督权行使的法律后果，增强检察法律监督权的制裁性。应从立法上规定检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权，明确《检察建议》和《纠正违法通知书》应有的法律效力，即检察机关在发现相关机关的违法行为后，应及时发出纠正违法通知书，责令其限期纠正并报告结果，对于相关人员的违法失职行为则应向有权机关提出处罚建议，并督促相关机关处理，对于涉嫌犯罪的人员则直接追究其刑事责任。

二是改革检察机关“双重领导体制”，确立检察一体化原则，实行检察机关的垂直领导体制。检察一体化原则是目前世界各国普遍采取的检察领导体制，它要求检察机关对外独立行使检察权，不受外来不当的干预，对内实行上命下从，各级检察机关作为共同体统一行使检察权。我国也应依法确定检察一体化原则。一方面，检察机关对外行使法律监督权时，应排除任何行政机关、社会团体及个人的不当干涉；另一方面，在检察机关内部实行上级领导下级、检察长负责的垂直领导体制，以确保法律监督的独立性及有效性，进而最大限度地维护和实现司法公正。

三是推行检察机关财政制度改革，建立和完善检察机关经费保障制度。目前地方检察机关在财政方面对地方政府的过度依赖，严重影响着检察法律监督权对行政权的制约作用，也成为地方政府干预和影响检察机关的法律监督的重要因素。因此，应逐步减轻检察机关对地方财政的依赖。在现阶段可先尝试将地方财政收归省级统一划拨，即将市区县检察机关的财政统一纳入省级财政预算，使基层检察机关财政先独立于地方，待时机成熟时可实行检察机关财政独立，即检察系统经费独立预算，彻底打破检察机关财政的地方依附性，使检察法律监督权免于地方行政权的干预与控制，这既是检察一体化的必然要求，又是强化法律监督的有效手段。

（作者单位：四川理工学院法学院；本文系2011年度四川省教育厅科研项目“社区矫正检察监督研究”的阶段性成果，项目编号：11SB209）

注释

①何勤华：“关于新中国移植苏联司法制度的反思”，载于［前苏联］列别金斯基：《检察院及其在一般监督方面的活动》，陈华星、张学进译，北京：法律出版社，1957年，第69页。

②郝铁川：《当代中国与法制现代化》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第51页。

③石少侠：《检察权要论》，北京：中国检察出版社，2006年，第209页。