规制民间金融之小额贷款公司

【摘要】在长期的改革开放之路上，中国作为传统的农业大国一直在接受金融与经济的考验，随着经济的发展，矛盾已渐渐转向了具有中国特色的中小企业，而民间金融正是制约中小企业发展壮大的瓶颈，由此为民间借贷的发展提供温床。而今，民间金融已自成规模，如何在全球金融危机的大背景下规范民间金融，促进民间金融健康发展，为国民经济的发展提供后劲。途径之一就是将小额贷款公司推上时代舞台，为此，结合民间金融试点的江浙小额贷款公司实际情况，对其发展和完善提出一些建议。

【关键词】民间金融小额贷款公司村镇银行

一、激流勇进中的民间借贷

资金是一个企业赖以生存的血液，一个公司自创办以来所面临的核心问题就是融资，改革开放以来，中国民间已经积累了大量的财富，目前作为正规金融的补充，国内外学者对于民间融资的概念与形式，不同的学者有不同的界定。[1]但在涵盖基本职能上还是存在着相当程度的相似性。民间融资通常被定义为处于国家政府政策管制之外的与正规金融相对应的，以营利为目的的一种融资活动；是以非正规金融组织之外的组织和个人为主体，以快速融通资金为目的，公民个人之间、个人与企业之间，企业与企业之间以及与其他组织之间进行的直接融资活动。

民间金融的存在和发展有其历史的必然性。是历史、文化和现实因素等外在因素与内在因素共同作用下的产物，民间借贷活动体现出支持资金使用者创业和发展壮大的现实功能，促进和带动了区域经济发展。例如温州，2011年官方统计民间资金约在4500亿至6000亿之间。[2]民间融资已成为民营企业的生命线。但是，民间金融由于其自发性和分散性，它的投向易游离于国家宏观调控政策之外，在一定程度上会削弱宏观调控的效果。同时，由于立法、监管的滞后，导致民间金融蕴藏着巨大的风险，严重扰乱了国家金融秩序。

二、解决民间金融的途径之一——小额贷款公司

由于民间金融长期游离于政府监管之外，造成民间金融的信用品质难以保障，制约了其发展，因此，民间金融的正规化是重要举措，首当其冲的就是引导小额贷款公司。

(一)小额贷款公司概念

小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织依法投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的内资有限责任公司或股份有限公司。[3]小额贷款公司如果是有限责任公司形式的，股东以其出资额对公司负有限责任；如果是股份有限公司形式的，股东以认购股份为限对公司承担责任，公司以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司具有独立的法人财产权，股东享有资产收益权、分配权和决策权。

（二）小额贷款公司运行模式

国内小额贷款公司与正规金融公司相比较，其运作机制主要有以下几个方面的特点：

1.不吸收公众存款。小额贷款公司由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，也不准任何形式的非法集资。只能运用股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且融入资金的余额不得超过资本净额的50%。

2.贷款坚持“小额、分散”的原则。小额贷款公司坚持为农民、农业和农村经济发展服务，发放贷款坚持“小额、分散”的原则，积极向农户和微型企业提供信贷服务。

3.无结算业务。小额贷款公司经营范围内没有结算业务，不能加入人民银行的大额支付系统、小额支付系统和支票影响交换系统，只能选择银行业金融机构开立存款账户，并委托存款银行代理支付结算业务，与其他银行没有往来关系，不会形成派生存款。

三、对小额贷款公司的法律规制

（一）对小额贷款公司进行法律规制的必要性

作为金融创新产品的小额贷款公司，其在运作过程中很容易出现问题和障碍，资金问题是影响公司的快速发展的关键所在。主要表现在：

1.小额贷款公司的资金来源问题。小额贷款公司不吸收公众存款，只发放小额贷款。根据银监会和人民银行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司的资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，并且融入资金不得超过小额贷款公司资本净额的50%。但由于小额贷款公司不属于金融机构，低成本资金难以获得，小额贷款公司无法享受同业拆借利率(目前为2%～3%)；并且按照人民银行再贷款的管理办法，小额贷款公司无法获得人民银行的再贷款；而实践中，小额贷款公司的开户银行大都以其不属于金融机构为由不愿为其融资；即使能够融资，融入资金的利率多数比照普通工商企业贷款利率执行，还需要固定资产抵押或担保，融资成本较高，导致绝大多数小额贷款公司难以从银行业金融机构获取资金支持。因此小额贷款公司目前主要依靠自有资本金来开展贷款业务，但受到股东人数和自有资金的限制，资本金不可能大规模扩张。[5]

2.小额贷款公司的经营成本问题。税收是公司经营成本的一项重要组成部分，小额贷款公司不准吸收公众存款，以注册资本为限经营信贷业务，贷款利率定价为基准利率的0.9～4倍。从制度设计上看，小额贷款公司拥有比金融机构更大的利差空间，但是由于目前小额贷款公司的税赋不像农村信用社还有优惠政策，所得税减半，而是按工商企业来征缴，这远高于银行业金融机构的负担，使得小额贷款公司税赋加重、成本提高。此外，与金融机构相比较，小额贷款公司由于规模较小，难以达到规模化经营，加之贷款额度小、笔数多、面积广、风险大，占用人力多，贷款投入的管理精力和管理费用较高，导致其运营成本较高。而与其他民间金融相比较，小额贷款公司经营需要有固定的场所，并任命董事、监事和经理等人员，需要建立健全财务会计制度，需要缴纳各种税费，其运行成本高于民间借贷。

（二）解决资金问题的主要方式——“翻墙”化身为村镇银行

小额贷款公司与村镇银行的法律性质区别。小额贷款公司是经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。村镇银行是经银监会批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的，主要为当地“三农”经济发展提供金融服务的银行业金融机构。[6]依《指导意见》、《村镇银行组建审批指引》、《村镇银行管理暂行规定》以及《小额贷款公司转制设立村镇银行暂行规定》[7]等相关规定，结合实践情况，小额贷款公司与村镇银行的区别主要包括以下几个方面[8]:

1.法律性质不同。小额贷款公司为准金融机构；而村镇银行由《村镇银行管理暂行规定》明确规定，其法律性质是银行业金融机构。

2.监管主体不同。小额贷款公司由省级政府主管部门批准设立和管理；村镇银行则是经银监会批准设立并监管。

3.出资人（发起人）不同。小额贷款公司由自然人、企业法人、其他社会组织依《公司法》对股份有限公司或有限责任公司的规定投资设立，仅对其注册资本、主要发起人、股权结构等方面有特别要求；村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。

4.业务范围不同。小额贷款公司不吸收公众存款，经营小额贷款业务，以及在规定范围内兼营其他业务，如相关咨询业务，资产转让业务，资产租赁业务，信用担保业务，中间业务，贷款项下的结算业务等；村镇银行经银行业监督管理机构批准，可经营吸收公众存款，发放贷款，办理国内结算等金融机构被许可的相关业务。从二者的比较分析可以看出，小额贷款贷款公司如果转制成为村镇银行，就必须让出控股权和经营权。同时，小额贷款公司灵活的经营机制将被推翻，采取银行业金融机构的监管标准。另外，正规金融机构对村镇银行的投资积极性本身也不大。小额贷款公司的转制则陷入两难困境。因此，结合小额贷款公司目前面临的发展障碍与转制困境，笔者认为主要受到市场准入和管理权的限制。

（三）小额贷款公司转制村镇银行的法律难题

小额贷款公司转变为村镇银行某种程度上可以解决资金来源和税收歧视问题，但是利率限制将会更为严格，本身的机制优势也将被削弱。表现在法律方面主要有以下几方面的缺陷：

1.准入规定的缺陷。目前小额贷款公司转制为村镇银行仍有不少困难，首先就是转制村镇银行的准入条件规定比较模糊，不具有可操作性。根据《改制规定》，小额贷款公司的准入条件规定不明确的包括以下几点。

第一，《改制规定》要求转制的小额贷款公司治理机制完善、内部控制健全、经营状况良好、信誉较高，且坚持支农服务方向。[10]各治理主体间职责明确，议事规则和决策程序清晰，治理目标科学，考核激励机制有效，信息披露透明。具有完备有效的内部控制制度，能覆盖各业务流程和各操作环节，且执行到位。一该部分规定都是原则性规定，没有具体可操作的标准，不科学也不严谨。例如该规定小额贷款公司的治理机制完善、内部控制健全、信息披露透明的标准如何界定，是按照一般有限责任公司的要求执行还是按照上市股份有限公司的标准，亦或是按照银行业金融机构的标准，该规定都没有明确，可能造成转制小额贷款公司的质量的参差不齐。

第二，《改制规定》要求转制的小额贷款公司有良好社会声誉、诚信记录、纳税记录，无重大违法违规行为。但社会声誉良好的标准如何界定，由什么机构评价小额贷款公司的信誉是否良好，该规定都没有说明。

第三，《暂行规定》要求转制的小额贷款公司省级政府主管部门推荐其改制设立村镇银行，同时对其公司治理、内部控制、经营情况等方面进行评价。而省级政府主管部门却没有详细的说明。

2.改制后强制交出管理权不合理。决策层已经认识到了将一部分小额贷款公司转制为村镇银行的必要性与重要性，因此为小额贷款公司转制为村镇银行提供了出路，并进行相关立法。然而，其却在转制条件与转制后小额贷款公司控股等问题上对小额贷款公司进行了诸多限制。这种限制造成了小额贷款公司转制村镇银行还面临着另外一种困境，《村镇银行管理暂行规定》及《村镇银行组建审批指引》规定小额贷款公司由“已确定合条件的银行业金融机构拟作为主发起人。”“其股东至少有一家为持股比例不低于20%的银行业金融机构，且主要发起人为出资额最多的银行业金融机构”，而《指导意见》对小额贷款公司发起人持股比例的规定为“单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。”也就是说，小额贷款公司转制为村镇银行后面临着更换股东的局面，所以同意银监会的改编方案意味着要将控股权拱手送人，这不仅使小额贷款公司发起人的利益受损，而且在感情上是无法接受的，一些小额贷款公司的管理者也表达了类似的担心：“成为村镇银行必须由当地一家商业银行牵头，20%的控股，机制、管理、用人就和现在不一样了。”[11]但是如果接受改编方案，小额贷款公司转制为村镇银行后，便成为了正规的银行业金融机构，拿到金融牌照，可以开展各种银行业金融服务，以上提到的许多问题便迎刃而解，例如村镇银行可以吸收存款，资金问题便得到了解决，而且在转制为村镇银行后可以享受到更多的政策优惠。

（四）小额贷款公司改制过程中的法律解决途径

如前文所述，我国目前由小额贷款公司向村镇银行转制的过程中存在一些问题。因此要使小额贷款公司转制为村镇银行具有可操作性，必须做一些改进。

1.法律应当进一步明确规定小额贷款公司转制为村镇银行的具体准入标准。笔者认为在转制准入条件设立方面应遵循以下几点。一是严格性，应当适当提高小额贷款公司转制为村镇银行的标准。因为目前小额贷款公司试点时间尚短，缺乏长时间实践经验，质量参差不齐，存在一部分小额贷款公司实力较弱，管理机制不甚健全。提高小额贷款公司转制村镇银行的准入标准，让具有雄厚实力与丰富经营经验，且公司治理良好的小额贷款公司转制为村镇银行，这样可以降低金融市场的风险，维护稳定，这也符合立法者的初衷。二是客观性，准入标准应当更多的采用客观标准，对一些宏观与原则性的转入标准进行细化、解释，如对适合转制的小额贷款公司应达到的最低注册资本要求，公司管理层的资质要求，公司治理结构的具体要求进行细化等。三是专业性，对小额贷款公司的准入审核应当由中国人民银行或银监会统一指定的专业机构进行，而不是将权力下放给省级政府，由省级政府确定的主观部门确定。这样可以避免省级政府指定的主观部门专业性不足，在审核过程中可能出现的一些错误，并保障小额贷款公司转制审核的权威性。

2.要保证小额贷款公司发起人的控制权。立法者在规定小额贷款公司转制为村镇银行时必须由一个银行业金融机构做主要发起人处于对资金的考虑，可以降低金融风险，并提高其信誉度。然而，该制度设计却因为迫使小额贷款公司发起人在转制过程中交出其对小额贷款公司的控制权，处于公平的角度不甚合理。因此在转制过程中，如果小额贷款公司的主要发起人资金实力雄厚，愿意成为村镇银行的控股股东，那么立法者应当保障其权利，不应强迫其交出公司的控制权。为了使新组建的村镇银行运行更加稳定，可以规定每个转制的村镇银行都必须有一个商业银行作为主要股东，介入村镇银行的日常运作管理并负有一定监管职权，然而不必使其拥有村镇银行的绝对控制权。

四、结语

随着此起彼伏民间借贷案件，我们一直思考着怎样规范我们现今混乱的民间金融秩序。小额贷款公司的组建，将民间金融纳入正规发展轨道，给民营资本进入金融领域提供了难得机遇，使部分隐性的民间借贷变为显性，填补了金融机构在农村金融服务网点不的足。同时，为了让更多的中小企业有生存的余地，更好的发挥资金融通的作用，我们就必须修改现行的法律法规，制定规范的民间金融规章制度，在大力发展小额贷款公司的前提下，促成一部分公司向村镇银行转型，以满足日益增大的民间资金需求，在和谐稳定的社会经济秩序中继续发展具有中国特色的民营经济。

参考文献

[1]王春宇.我国民间借贷发展研究[D].哈尔滨商业大学博士学位论文，2010.2.

[2]郑曙光.小额贷款公司存设的法律价值与制度选择[J].河南人学学报(社会科学版)，2009(3).

[3]中国人民银行小额信贷专题组编.小额贷款公司指导手册[M].中国金融出版社，2006:3.

[5]朱乾宇.中国农户小额信贷影响研究[M].人民出版社，2010:200-201.

[6]汤敏.小额贷款公司路在何方[J].当代经理人.2010(9).

[7]银监会相关负责人就出台《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》答记者问[J].中国农村信用合作，2009(8).

[8]银监会相关负责人就出台《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》答记者问[J].中国农村信用合作，2009(8).

[10]张燕、高翔.我国农村小额信贷法律困境与对策[J].东财经职业学院学报，2007(4):23.

[11]吴琼.小额信贷：离“民营银行”有多远?[J].中国企业家，2008(8):27.

作者简介：马丽（1988-），女，黑龙江哈尔滨人，华东政法大学2011级法律硕士（法学）专业硕士研究生，研究方向：法律与金融。