完善廉政建设体系的路径选择

袁家菊

【摘要】新中国成立以来，在党和政府的领导下，我国逐步建立了廉政体系，其在反腐过程中取得显著成绩。但随着政治经济的发展，原有体系的问题与不足逐渐显露。为推进反腐工作，巩固人民政权，建议从健全反腐机构、完善反腐法律制度、加大思想育廉力度、构建廉政监督体系等几个方面来完善廉政建设体系。

【关键词】廉政建设体系廉政建设反腐败

腐败问题不仅关系国计民生，而且直接影响到一个国家的生死存亡。20世纪90年代透明国际提出了国家廉政体系这个新兴概念。根据新西兰国际反腐败专家杰瑞米·波普的构想，国家廉政体系包括两个方面：一是支援国家政治廉洁的一系列机构性支柱；二是保障机构性支柱均衡发展的核心规则。而建构国家廉政体系的目的是使腐败人员为他的行为承担“高成本，低回报”的后果。

虽说廉政建设体系是一个新兴的概念，但它与各国的廉政建设一样有着悠久的历史。我国廉政体系的雏形在建国初形成，改革开放时得到发展，十六大以来逐渐得到完善。这一体系由廉政机关、反腐法律制度、思想育廉体系及监督体系等构成。廉政体系的建立使我党的反腐工作取得了较大的成效，但随着新时期政治、经济、文化的发展变化，已有的廉政体系出现了较多的问题和不足，为了巩固人民政权，使我国在健康稳定的政治环境中建设有中国特色的社会主义，需要完善已有的廉政体系。

健全反腐机构

目前反腐机构主要有两种类型，一种是单一机构，另外一种是多元机构。前者主要有韩国、新加坡、香港等地，后者有中国、日本、美国等国。新中国成立后，随着各级地方行政、司法机关和基本制度的建立，反腐机构应运而生。相继设立了中央及地方各级纪律检查委员会、监察委员会、人民监察机关、国家审计署、监察部、检察院、反贪局等。1993年，中纪委和监察部合署办公，建立了“两块牌子、一班人马”的体制。2007年9月，国家预防腐败局成立，从而形成了预防和惩治相结合的反腐体系。

随着新情况的不断出现，我国反腐机构在取得显著成绩的同时，弊端也逐渐显露。第一，反腐败的权威部门较多。横向上有多个反腐机构，隶属于党、政、司法等不同的系统；纵向上划分为多个层级，分别隶属于各级政府。第二，反腐的人力资源分散，编制不足。如我国检察院系统从事预防工作的专职检察官在全国仅有4000多人。国家预防腐败局只有30个编制，容纳专业人力资源的空间极其有限。第三，反腐机构间的权责不对称。如纪检监察和检察机关在案件调查时，纪检监察机关无权对腐败嫌疑人进行拘留，无权搜查他们的身体、物品、住处等，因此不能掌握腐败嫌疑人的全部情况，也不能将其移交给检察机关，致使检察机关在这种情况下也无法直接立案调查。

解决我国反腐机构存在的问题，我们可以借鉴香港廉政公署的经验。其机构设置如下图：

由上图可知，廉署实行四级编制。专员以下设一个行政总部，三个处级业务部。处以下设科，由助理处长级官员主管，科以下设组。其中执行处是廉政公署最重要的部门，调查员无须拘捕令全权行使拘捕权力，有权搜查楼宇。防止贪污处是从事腐败预防工作的专门机构，人数虽不多，但其组成人员均是专家，有管理专家、建筑师、工程师、会计师、系统分析专家、计算机专家等。廉政公署有较大的独立性，廉政专员直接对港督负责，专员亦不得兼任政府职务，其他权力机构无权干涉廉署的工作，廉署的职员由专员自行委任。而各级职员以合约的形式聘任，期限两年半，合约期满后，在双方同意下可续约，廉署“长俸制”成员只有87人，占成员总数的7%。

完善反腐法律制度

建国以来，中共建立了一套比较完善的廉政法制体系。1952年3月，推出了《关于处理贪污浪费问题的若干规定》及《中央节约检查委员会关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》。4月，中央政府颁布了《中华人民共和国自治贪污条例》。1992年至2001年期间是廉政制度建设比较集中的时期，党中央、国务院和有关部门在此期间，制定的《廉洁从政行为规范》有二百一十七条。在十六届三中全会上中共明确提出了建立“教育、制度、监督”并重的惩治和预防腐败的体系，使我国的治腐战略从传统的重教育和惩治为主转向了惩治和预防为主。

这些反腐法规曾有效地打击了腐败行为，但随着腐败问题的复杂化，这些法制体系出现了一些问题与不足。第一，在一些领域出现了法律“盲区”，如官员家庭财产申报法等；第二，一些廉政法律体系对腐败行为界定不清楚，效力不高，且存在重复发文的现象；第三，信息公开立法才开始，政府透明度不高。第四，法规笼统，缺乏针对性；第五，对受贿者的量刑重，而对行贿者惩处较轻。对行贿者打击力度不足，是造成寻租行为猖獗的重要原因。

解决我国廉政法制存在的问题，我们可以借鉴新加坡的一些经验。新加坡制定了《防止贪污法令》作为国家统一的反腐法规，其中，对贪污犯罪作了明确的界定，如对收受他人“报酬”种类和方式都作了非常清楚的说明。如在证据规则方面，当公职人员的薪水与其消费水平和生活方式上不相符时，本人必须作出令人信服的解释，否则认定其有罪。而在部门行业腐败界定专业化方面做得较好的是香港的廉政公署，其机构内有各行业的专家能专业化地评估行业腐败高风险环节，制定相应的政策法规。

在提高政府运作透明度方面，美国有较丰富的经验，他们对政府和公职人员相关信息的公开十分重视，以法律的形式来保护且增加透明度。如政府预算，行政支出，重要官员的财务状况及国家的重大投资建设项目等，都全部公开，有的项目投资需召开由普通公民组成的听证会。美国联邦政府及地方规定，公务员的个人财产要公开，但并不是要求所有公务人员的财产都公开，有两类公务人员的财产必须公开：一类是参加竞选国家公职人员的财产要公开，如州长、市长等；一类是对政府的合同项目有支配权利的人，以及掌握发包权的人。在美国财产申报必须如实，否则会被课以重罚。

加大思想育廉力度

在廉政体系建设中，法律制度的制定、机构的设置是廉政的外在强化机制，而思想教育则是廉政的内生机制。中共自建立以来，一直都很强调思想育廉，并开展了相应的工作。新中国成立后，中共不断开展批评与自我批评的整风运动，对干部进行廉政教育。在1950年、1951年、1954年、1957年在全体党员特别是在党的高级领导干部中开展过一系列整风运动。在新的历史时期，我党相继开展了“三讲”教育、“保持共产党先进性教育”、学习“三个代表”、学习科学发展观等活动来纯洁干部的思想，这些都对廉政建设起到了积极的作用。但仍存在着局限性，一方面，廉洁教育的对象和手段不适应新形势的变化。随着社会经济、政治的发展变化，廉洁教育的对象不仅包括国家工作人员，还应包括私人部门的从业者，所以应扩大教育对象，今后的教育工作应考虑如何对私人部门、普通群众、特别是青少年开展廉洁教育，并改变与之相应的教育手段。另一方面，应改变教育方法。尽管各级干部花了大量的时间学习反腐败的文件精神，但多数人却未真正用心地去读相关的法律规定，仅仅是流于形式而已，所以思想教育工作应更加专业化，有针对性。

构建廉政监督体系

一个完整有效的廉政监督体系应该是多层面的。首先，应是政府部门之间的监督。其次是政府外部专门的监督机构实行的监督，其职权由立法机关或执政党赋予。最后是新闻媒介、社会组织、人民群众等进行的监督。建国后，中共建构了由党内监督、人大监督、政府部门之间的监督、政协监督、司法监督、人民监督和新闻媒体监督等组成的监督体系。这一监督体系要件符合完整监督体系的要求，且门类众多，但实际工作效率却很低。主要原因有以下几个方面：第一，监督机构并不“自廉”，廉政监督机关的内部工作人员，甚至主要负责人借用职权贪赃枉法、徇私舞弊的事并不鲜见；第二，监督机构缺乏决断力。遇到腐败大案，特别是涉及高层领导人的案子，较多的机关难以下决断，要么就层层向上请示，而结果往往会因太多的“人情”色彩而使问题不了了之，要么互相推诿，抱着“多一事，不如少一事”的心态；第三，监督机构缺乏自主性和独立性。如地方政府和党政机关，特别是一些无视党纪的官员，往往会影响司法公正，干预司法机构公正履行职权。自1994年以来，最高人民检察院每年报告的主题之一就是司法和行政部门的腐败。而为解决监督机构出现的上述问题，我们可以采取以下办法：首先，可以仿效新加坡的作法，提高这类机构人员的薪酬，对违纪者提高量刑，增加他们的贪污成本。其次，整合监督机构，形成层级结构，让其在反腐过程中互相制约。再次，让监督机构执法有明晰的法律为依据，提高他们的权威性和决断力。

公民监督是监督机制中不可或缺的部分。宪法和法律赋予每一个公民对国家机关和工作人员有举报的权力，这使公民监督权的行使有法可依。但是由于纪检监察机关、检察机关、人大、政协等都可以接受信访和举报，所以常出现举报人信息泄露，保护不力、答复缓慢等问题，打击了举报人行使公民监督权的积极性。

（作者单位：贵州财经大学）