农民工返乡创业的地方政府公共服务体系研究

李文娟

ふ要：国际金融危机以来，农民工返乡创业步伐明显加快，创业不仅带动了就业，也推动了农村经济的发展，促进了社会的和谐稳定。但是，农民工返乡创业仍然面临自身素质、政策、公共服务等众多制约，地方政府必须加大力度，构建农民工返乡创业政府支持体系，助推农民工返乡创业。

关键词：农民工；返乡创业；地方政府公共服务体系

农民工是中国从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变过程中出现的一个庞大的特殊社会群体。解决好农民工问题，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城市化乃至整个现代化的健康发展，关系到改革发展稳定的全局。到上世纪80年代末90年代初，形成了蔚为壮观的农民工大量外出的态势。08 年的金融危机，大量农民工返乡，出现了大规模的失业和返乡潮，使回乡创业为解决农民工的就业问题开辟了一条新道路以党的十七大精神和城乡统筹战略为指针，思考构建农民工回乡创业的政策支持体系，并且有针对性地解决与创业有关的金融、管理、培训、土地、社会服务等问题，从理论上和实践构建上合理地制定农民工回乡创业政策支持体系，促进农民工创业成功。

一. 农民工返乡创业的现状

农民工返乡创业在许多地县已形成一股热潮，成为地方经济建设的一支“主力军”。2011年7月新华网报道，安徽省至今建设了300个农民工创业园，厂房面积达158.5万平方米，934户企业入园创业，吸纳就业6.6万人。综观农民工返乡创业成功的案例大多数农民工创业属于生存推动型，由于知识和技能有限，发现和把握能力机会相对不足，可利用的资源缺乏使得他们创业目的不明确，项目具有单一性，国家的政策扶持不足，因此缺乏发展的后劲与潜力，从而制约了企业的可持续发展。有相当一大部分农民工返乡创业成功的例子，基本上属于机会牵动行传创业。创业这首先要有明确的动机，创业的农民工大多数是因为在外地积累了一些经验、技术、创业资金和社会资源等。然后对当地的市场等情况做了了解后便回乡创业。虽然创业者的情况不尽相同，但是对于这种机会拉动性创业都在技术、资金、经验上作了充分的准备。各国各地都对创业成功的案例比较关注。这种农民返乡创业对于拉动农村经济增长、增加农民的收入，解决农村人口就业问题方面作了重要的贡献。因此地方政府应积极的构建农民工返乡创业支持体系，为农民工返乡创业推波助澜。

二.农民工返乡创业的制约因素

1.农民工返乡创业自身能力不足制约创业活动

农民工管理能力差、市场经验不足，生产技能有限，导致农民工创业项目选择能力不足，创业项目单一，因此易产生恶性竞争。返乡创业的农民工，虽然经过多年城市生活的历练，具备了一定的技术和经验，开阔了眼界，善于发现机会，并有强烈的创业动机。但返乡创业农民工由于知识和技能有限，对发现和把握机会能力相对不足，以致他们对创业中的风险承受能力较低。据国务院发展研究中心对全国100个劳务输出示范县的调查显示，自1990年以来，近80%的乡镇都发生过农民工回乡创办企业倒闭的情况。[6]导致企业倒闭的原因主要是创业者管理不善，对市场趋势和走向预期出现偏误。农民工产业意识不强，很难适应角色的转变。产业意识，是指人们在长期从事某种产业活动的过程中养成和积累积淀下来的，与这种产业的性质和操作相适应的理性认知、思维模式、行为规范、心理体验、日常习惯。农民工外出打工，从事的一般是劳动密集型产业，技术含量较低的工作，而能走上管理岗位得少之又少。这使得他们管理经验相对缺乏。“先天”不足再加上“后天”匮乏导致农民工综合素质普遍偏低。农民工创业无法应对当今社会创业的考验，在这个工程中号存在着许多问题，如：企业管理的问题、技术创新、市场的开拓与建设、产品研发等一系列问题。

2.地方政府公共服务意识差，政策体系不完善，农民工返乡创业环境差

（1）地方政府角色定位不准确，服务农民工返乡创业的意识差

地方政府角色定位不准确，主要表现在以下四个方面。一是公共服务意识差：对农民工回乡创业认识不到位， 地方政府没有把农民工返乡创业特别对待， 缺乏优惠政策。根据百县3026位回乡创业农民工的调查统计，认为“优惠政策缺乏、不落实”的占60%。各地在创业政策落实上还存在不平衡性，尤其是在经营领域、融资渠道和税收优惠等关键问题上，政策执行不规范，随意性大，该减的税费还没有减，该免的行政事业性收费还没有免，一定程度上影响了准备创业者的积极性。二是行政审批程序繁复：要返乡创业的话，需要辗转与多个部门，办理包括资金证明、场地证明、消防的安全许可证明、环保证明、卫生证明、工商登记等诸多手续，并且有些部门的服务意识差，经常会出现脸难看，事难办的现象，严重影响了地方投资环境的形象，从而制约了农民工返乡创业的积极性，很多农民工都缺少创业的后劲，对此持观望态度。三是基础设施建设不配套：基础设施构成了创业环境的硬件条件。 城镇基础设施建设及其配套设施建设跟不上形式发展需要，如道路不畅、路况不良；水管、电线规格达不到企业运营要求；创业园区消防、排污等相关配套设施差。这些不但增加了返乡农民工创业的投资成本，而且增加了生产成本与交易成本 。四是治安环境差，市场不规范：乡镇市场秩序不规范，很多的假冒伪劣、侵权行为存在；工商、卫生、治安、城管等部门乱收费，村霸、乡霸横行，严重影响企业发展。

（2） 地方政府角色定位不准确，服务农民工返乡创业的意识差

在农民工返乡调查中普遍发现，资金短缺和贷款困难是农民工创业中遇到的最大难题。在创业的初期，购买设备、租用厂房、雇佣员工、购买材料、开辟市场等都需要很大的一部分流动资金，如果仅仅只依靠劳动民工的积累，那是远远不够的。要想创业，就必须要贷款，不论是银行贷款还是民间贷款。由于农村的信贷业务体系很不成熟，担保机制还不健全，导致了农民工创业缺乏了抵押和担保。由于风险和收益的考虑，明间的贷款对农民工的贷款还是需要非常谨慎和态度。贷款门槛过高、约束变硬、手续繁琐，增加了信贷的难度民间借贷组织不规范，缺乏相应的法律保障，增加了创业风险。融资难成为制约农民工创业的最大问题。

（3） 税费负担偏重，优惠政策落实不到位

地方政府为农民工返乡创业制定了一系列优惠政策，根据梁平县127个有效数据显示享受到政府优惠税收政策的不到5%，且税费名目繁多标准不一。工商、质监、卫生防疫、环保等部门纷至沓来。除国税、地税、工商管理费、水利资源费、污染治理费、技术监督费等税费之外，税费外的乱摊派现象也比较普遍。[2]返乡创业企业没有享受到与招商引资同样的税费优惠政策。在厂房购建和水电使用等资源方面，政府重管理轻服务，不提供产业配套信息，更看重税收，税费负担重、不公平、不合理。由此可见地方政府对回乡创业优惠政策落实不到位，严重制约了农民工创业活动。

（4）土地政策不健全，土地流转制度有待完善

农民工返乡创业初期一般是租用厂房或者民房，或在自家宅基地进行生产运营。当企业生产经营到一定规模时，扩大再生产就直接涉及到用地的问题。《土地管理法》对农村土地的用途和审批有严格要求，再者《土地承包法》强调土地承包经营权三十年不变，这些都制约了土地的流转。“批地难”问题成为制约着企业发展扩大的又一因素。

（5）培训制度不完善，培训体系不健全

返乡创业的农民工很多文化水平不高，企业管理经验有限，难以适应现代化企业要求。返乡创业者迫切需要创业相关知识的培训。但农民工创业培训机制存在很多问题。缺乏针对性、适应性，农民工创业培训的指导功能不强。我国缺乏针对农民工返乡创业培训的机构和培训体系。现在各地技能培训班很多，但由于不是专门的农民工创业培训机构，而且最关键的管理和经营能力培训欠缺，以至于农民工创业培训没有取得预期成果。

三.构建农民工返乡创业的地方政府公共服务体系

1. 重视理念创新，增强农民工返乡创业的服务意识

为了更好的为农民工返乡创业服务，地方政府应切实转变职能，明确角色与定位，增强服务意识，加强对农民工返乡创业的组织引导工作，为创业者提供咨询与服务。一是由政府成立一个专门为农民工返乡创业服务的部门。该部门为创业者提供咨询与服务，提供专业化的帮助，包括前期的政策咨询、项目选择、融资渠道与场地设施。中期的市场调研、资源供给、管理咨询、融资担保、人员培训、法律咨询、乃至后期组织管理的规范化以及资本运作等各个方面。开辟农民工创业“绿色通道”等优化服务环境的相关制度、严格落实国家出台的联合审批、“一站”式服务、限时办结和承诺服务、等相关的优化制度，并在实际的操作中解决问题和探索提高效率的方法。第二则是要简化审批的程序，优化创业的政府环境地方政府适当的规范行政审批事项，简化立项、审批和办证手续，推行联合审批、一站式服务、限时办结和承诺服务等方式提高工作效率，为农民工创业提供优质的服务清理和规范收费项目。三是加大对农村基础设施建设的财政投入力度，优化配套基础设施建设。政府要突出抓好水、电、交通、通讯等基础设施及其配套设施建设，因地制宜发展农民工创业园区建设，不断增强小城镇和农村的创业项目承载能力，减轻农民工创业的额外投资压力。四是整治乡镇治安环境，规范市场行为对企业周边环境的整顿要加强，严厉打击偷盗企业机械设备的行为，打击犯罪行为，维护社会治安，为农民工的创业活动营造一个良好的社会环境。

2. 创立农民工返乡创业培训和技能培训制度

农民工返乡创业这个大工程，不尽需要激情，更需要有思想、有能力、有理想的农民工。因此要对农民工进行创业素质和能力的培训。可以采取招标或资质认定等办法，确定一批培训质量高、社会认可的教育培训机构为创业培训定点机构，根据创业人员的需求，分层次、有针对性地为创业农民工开展创业培训。创业培训涵盖创业意识、市场意识、风险意识等方面的培训，也包括创业所需要的财务管理、 企业管理、人才管理和市场营销等综合性能力，以及搜索知识和信息及时准确做出市场判断的能力。可以根据当地农民工创业实际情况，将各种实用技术纳入创业培训范围，提升创业项目的生命力。应该采用灵活多样的培训方式，以正式的培训为主，还要注意理论与实际的案例相结合、指导与市场调查相结合。在传授知识这方面，可以请相关的专家来进行讲授，也可以进行案例分析，实验模拟等方式进行。另外，还可以请具有实践经验的成功者来分享、学习，他们不仅能够提供一些创业的经验，还可以提供一些方法啦回避创业中出现的风险和困难。 培训信息可以通过市县乡镇政府网站、电视专栏、张贴栏等多渠道传递。

3.创新农村金融制度，规范民间融资行为

政府需加快农村金融制度的创新，扩大新型农村金融机构试点，探索引导民间融资，用以加大对农民工返乡创业的信贷支持力度。首先要加大对农民工返乡创业的政策性金融支持，增加农村金融的有效供给，增加县级支行贷款额度的授权。金融机构应创新支农产品，改进农业贷款模式，将回乡农民工纳入小额贷款发放范围，给农民工提供期限长、利息低、数额大、覆盖面广的贷款，推行返乡创业贷款贴息制度，重点对农民工返乡创业的贷款给予贴息。其次要建立返乡创业的信贷担保机制，可以设立专门的金融贷款担保机构，创建多层次的融资担保模式。各级政府财政可根据不同行业、不同发展阶段的企业给予不同程度的财政与信贷支持。大力推行信用贷款制度、降低反担保门槛和放宽贷款抵（质）押范围。再次要发展和规范民间金融机构。政府可以逐步放宽政策，允许民营金融机构进入民间融资领域，促进资金信贷的市场竞争，激活金融机构的信贷机制，政府也要加大相应的监管力度，规范其行为。最重要的是要改善工作态度，改变工作作风，强化服务意识，提升服务水平。银行和信用社在借贷过程的不正之风，这是农民工反映最强烈的，也是最为不满的方面。因此，金融机构工作人员，和领导者一定要淡化乃至消除人情风、关系风，切实改善工作态度，改变工作作风，对待有贷款需要者一视同仁，强化服务意识，树立良好风气。

4.改革税费制度，落实农民工返乡创业优惠政策

在税收方面，地方政府制定政策，让农民工返乡创业企业享受一定的税收减免优惠，并且要明文规定，避免税务、工商、质检、卫生防疫、环保等部门以各种名目乱收税费。在政策执行方面，地方政府要严格落实国家针对农民工返乡创业在减免税收等方面的优惠政策，增加农民工创业的积极性，zai8财政方面，通过申请贷款，设立扶持创业基金，用于农民工创业中的贷款贴息、创业培训和担保资金等。

5.完善土地流转制度，建立农民工返乡创业园区

政府应该严格执行国家保护耕地、集约利用土地的政策，要把农民工返乡创业需要的土地纳入总体规划，做到应地制宜，妥善解决农民工创业用地问题，为农民工建立创业园。国家对农民工的市场政策应该倾向于土地使用补贴的政策，为返乡的农民工提供低于市场价的土地资源，然后有国家予以补贴。严格返乡创业者的认定程序，防止其他人员利用关系或职务之便侵占返乡创业者的优惠政策和资源，同时要防止借农民工返乡创业之名，乱圈地搞返乡创业发展期。减少对经营场地的限制，允许返乡的农民工只要持有合法有效的房地产文件和租房协议，其家庭住所、租借房只要符合安全、环保的条件，有可以作为经营场所进行登记。允许在相应的规定范围内建设生产用房，引导农民工利用闲置土地、镇村地和厂房、农村的荒山、荒滩等作为创业的基地。建立健全土地的承包权和经营权转让、买卖、承租的交易市场，试行“土地交易所”和县级“土地置换”，按照依法、自愿、有偿的原则，加强对土地承包经营权流转的管理和服务。灵活多变地处理双方的经济利益关系，鼓励土地向有资金、懂技术的返乡创业农民工手中流转。（作者单位：重庆大学，行政管理）

げ慰嘉南祝

[1]崔传义.进入21世纪的农民工返乡创业[J].经济研究参考， 2008，（31）.

[2]韩俊，崔传义我国农民工回乡创业面临的困难及对策[J] 经济纵横，2008，11

[3]王丽慧，万柯.农民工返乡创业的政府扶持体系研究 [J].商业时代，2010（01）.

[4]王西玉、崔传义、赵阳：《打工与回乡：就业转变和农村发展———关于部分进城民工回乡创业的研究》，《管理世界》，2003 ，（7）

[5]姚永康创业环境建设的对策和建议——以镇江市返乡农民工创业为例[J]经济研究导刊 2011，（4）

[6]田松青农民工返乡创业的政府支持体系研究[J]，中国行政管理，2010，（11）

[7]韩俊.中国农民工战略问题研究[M].上海：上海远东出版社， 2009. 183， 206， 201.