浅析新型农村社会养老保险的政府责任

滕江

摘要：随着社会的发展，我国承现的是还未进入发展中国，而我国已经进入老龄社会，而我国是一个人口大国，更是一个农业大国，农村人口占总人口的70%以上，有九亿人口生活在农村，老有所养成了我国社会的突出问题，更是关系到我行和谐社会的建设，影响我国社会主义现代化的建设。而西部地区发展较为落后，这将使得西部地区所面临的问题将更加严峻。

关键词：农村养老保险；老龄化；政府；责任

从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新型农村社会养老保险试点，较以往旧农保试行的新型农村社会养老保险最大的特点在于中央与地方财政的补助，也是政府对农村居民养老问题承担责任的一个开始。但是，新型农村养老保险除了需要有强大的财力作为保证外，最为重要的是政府在推广这一惠民制度的过程中，政府应承担怎样的责任、承担什么性质及多大范围的责任，这是一个值得深入探讨的问题。

一、政府责任的界定

在新型农村社会养老保险执过程中，政府责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保障制度，以保障公民享受社会保险的权力，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者社会保障权利的义务[1]。福利经济学是国家建立养老保险的理论之一，阿瑟·庇古于1920年出版的，《福利经济学》标志着福利经济学的产生，主张国家实行养老金制度和失业救助制度，深刻揭示了经济发展与福利增加的同向性、一致性，最终将国民经济的发展与社会保障的发展结合起来，奠定了现代社会保障制度的基础理论，全体公民享受到社会养老保险待遇，国家在这种制度中承担了养老保障的主要责任。我国有70%的人口生活在农村，随社会老龄化的社会的到来，农村地区特别是西部地区的农村养老问题显得更加突出，构建和谐社会，使得老有所养，已经为一个深思的问题。

二、政府责任缺位的表现

（一）新农保制度设计中公平原则的缺位

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定： “新农保制度实施时，已年满60 周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。一个“但”字，政府就可以对年满60岁以上的参保农户采取回避态度，将本应由政府承担的责任，将责任推给了参保人的子女，须由子女代为父母交缴纳15年才能受到国家的新农保有政策，以最低交纳100元计算，15年就是1500元，如果家庭有两位老人，将交纳3000元，以贵州为例2010年，全省农民人均纯收入3472元，仅交纳新农保一项就相当于一个人的收入，这对于一个贫困家庭来说，将是一笔沉重的负担，一个但字使得西部贫困地区的农民由于家庭困难而于新农保无缘，被拒之门外。由于新农保倡导的是自愿原则，也使得基层政府在办理新农保的过程中，政府有借口推脱本应承担的责任，逃避提供公共产品的责任，却剥夺了贫困地区的贫困老年人公平享受公共财政的权利，这将不利于我国和谐社会的建设。

（二）政府宣传的缺位

2009年，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》试点以来，由于我国农村人约占总人口的70%，农村地区幅员辽阔，人口分布较为松散，这给基层县市的宣传工作带来了一点的困难，在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村社会养老保险作为一个刚性的制度安排，在一些财政情况不太好的地区，融资而言就是一个压力。因此，无论此项投入是由中央财政全额承担，还是由“中央财政根据地区不同给予补贴”，支付压力是显而易见的，是否会“断炊”、“崩溃”，成为很现实的问题，特别是对财力脆弱的地方财政而言[3]。截至2010年底，全国27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为24%。国家新农保试点参保人数达到1.03亿人，其中60岁以下参保人数7414万人。此外，还有15个省份的316个县（市、区、旗）自行开展了新农保试点。全国共计1.43亿人参加新农保[19]，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%[4]。农村地区农民参加新农保的仍然较低。

（三）立法的缺位

社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。社会保障作为一种国民收入再分配形式是通过一定的制度实现的。如德国相继颁布了《农民老年援助法》、《农业社会改革法》对农民老年保障进行了大幅度的改革，制度的名称也从原来的农民老年援助改变为农民养老保险，这意味着，农民养老保障被归入社会保险领域而不再是社会救济领域[5]。我国现行农村社会养老型保在试点过程中，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》是我国在推行农村养老保险的依据，可它毕竟不是法律，不具备法法律的权威性和强制性，无法保证新农保得到有效的实施。

（四）管理的缺位

《新型农村养老保险基金财务管理办法》正式实施，但对基金的管理作出具体的规定，这就造成了新农保基金管理的混乱，农保基金管理机构分散，管理层次过多，各级别、各部门都参与农保障基金的管理，造成地区、部门间难以协调和集中运营。基金管理层次较低.“新农保”基金管理层次较低，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，同时基金保值增值也受到制约。基金不能形成规模优势，收益不高。过度分散的管理带来不合理的高额管理费用[6]。特别是西部贫困基层县市由于人力物力的缺乏，基层政府缺乏专门的部门对新农保基金进行有效管理金存放在县级，发挥作用有限，社会化程度低，基金监督难以落实，还存在着违规存放农保基金、违规投资、被地方政府挪用的风险。

三、政府应承担的责任

（一）制度设计中体现公平性原则的责任

政府设计的新型农村养老保险制度应该无条件地让所有符合条件地农村老人享受基础养老金，但《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》却将参保农户与子女相捆绑，只有交满15年才能享受新农保。这对于低收入的农村家庭来说，这将是一笔巨大的开支，而使得贫困家庭得不资助，而违背了新农保的初衷，对60岁以上实行的应强制性参保在，对于农村地区60岁以下的附和参保条件农户，更应是强制性的参保，让他们老有所养。因此，具有普惠性质的新农保取采的不应是自愿参保的形式，而应实施强制性参保。

（二）宣传的责任

新农保作为一项利国利民的大事，基层县市应充分认识到：解除人民群众的后顾之忧，是政府义不容辞的一项基本职责，是发展社会主义市场经济的客观需要，是保障人民群众的基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平、增进国民福利的根本措施，是落实科学发展观，构建和谐社会的具体行动[7]。首先政府部门应在内部时进行大力的宣传新农保，不断地加强学习新农保，更深的了解新农保，使得政府职员从上到下认识到新农保的重要性，加大对就新农保的管理，投入人力物力，利用标语、报纸、电视媒体、网络等媒体对新农保进行大力的宣传。

（三）管理的责任

新农保试点以来，随着农户参保意识的逐渐加强，新农保基金将出现快速递增，对广大参保农民来说，老有所养老的问题就变得更为重要，因此我们应大对新农保基金的管理，更为重要的是基层政府更应该加对基金管理人才的引进与培养，成立专业的基金管理团队。统筹地区人民政府成立社会保险监督委员会，实施社会监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权[8]。使新农保基金投资多元化，达到增值保值的目的，增加基金的支付能力。

（四）立法的责任

新型农村社会养老保险制度是一种社会保障性质的制度，具有社会性、非竞争性和排他性的特点，其提供者必须是政府。为了提高政府的公信力，防止政府的缺位和越位，关键要健全立法体系，全面推进依法行政，提高依法行政的能力和水平[9]。 新农保目前还在试点阶段，要保证这项利国利民的政策能得到有效的实施与可持续发展，政府部门应该制定出完善的法律制度，同时借国外的先进经验，使得新农保不再是自愿的行为而是成为一种强制行为。（作者单位：贵州大学经济学院）

げ慰嘉南祝

[1]徐婧.社会保障中的政府责任浅析[J].经济研究导刊，2011（16）：200-201.

[2]李永明.中国农村养老保险的现状及今后发展思路[J].现代经济信息，2011（17）：4-9.

[3]人力资源社会保障部.人力资源社会保障部公布2010年全国社会保险情况，http：//news.sun0769.com/national/zh/t20110228_991767.shtml

[4]国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）.http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm

[5]田京.关于农村社会养老保险的几点思考[J]管理学家.2011（2）27-28.

[6]刘冬梅.关于新农保基金管理的探讨[J]集体经济2011（24）

[7]曹信邦，李静琪. 国外农村社会养老保险政责任模式比较及启示[J].劳动保障世界，2011（9）： 4-9.

[8]颜贺.新型农村社会养老保险基金管理探析[J] 劳动保障世界2011（4）26

[9]刘君.新型农村社会养老保险立法研究[J] 法制与社会2011（17）