非常规突发事件网络舆情与政府行为研究

王凯燕 秦江涛

摘要：随着互联网的高速发展，作为事件信息传播平台的网络舆情开始对非常规突发事件的发展产生越来越大的影响。进入21世纪，非常规突发事件的频繁发生使人民的生命财产遭受了巨大的损失。政府通过正确的渠道和方式，把握和引导非常规突发事件的网络舆情，对于事件的处理显得尤为重要。根据非常规突发事件的一般定义分析其特征，详细研究网络舆情的形成机理及影响其演化的要素，描述非常规突发事件网络舆情产生的潜在影响，结合政府现阶段处理非常规突发事件网络舆情的方法，找出其中存在的主要问题，并提出几点建议为政府日后处理非常规突发事件的网络舆情提供参考。关键词：非常规突发事件；网络舆情；政府行为；建议

中图分类号：C939文献标志码：A

近年来，越来越多非常规突发事件的发生对人民的生命和财产安全造成了严重威胁，当出现“5·12汶川地震”、“2008雪灾”等一系列自然灾害，当SARS、禽流感、H1N1等突发疾病肆虐，当“山西王家岭煤矿透水事故”、“7·23甬温线动车追尾事故”等重大安全事故发生时，众多媒体和网民都第一时间把视线聚焦在事件上。事件的严重性和网民的关注对政府部门的应急处理和协调能力提出了更高的要求和挑战。

网络的发展为信息传播提供了一条更为快捷和方便的渠道，也为网民提供了一个公共的开放平台，网络舆情的产生就是基于这样一个平台。互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。在非常规突发事件中，媒体和网民关注的焦点除了事件本身以外，还在于政府在事件中的定位及扮演的角色。网络环境下的政府公共危机应对就必然成为各级政府需要认真思考、科学应对的不容回避的现实问题。如何处理好网络环境下的公共危机事件，也成为考验政府能力、智慧、水平的一道必答题。

在经济和社会高度全球化的今天，如何正确把握和积极引导非常规突发事件的网络舆情成为考验政府执政能力的一项新的指标。它不仅关系到广大人民群众的切身利益，而且关系改革发展稳定大局，关系党和政府的公信力，是对政府驾驭复杂局势、提高执政能力的重大考验。

1.非常规突发事件的定义及特征

依据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，分为自然灾害，事故灾害，公共卫生事件和社会安全事件4大类。而非常规突发事件是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以应对处置的恶性突发事件。

非常规突发事件的发生具有鲜明的有别于常规突发事件的特性。

(1)无预兆性。非常规突发事件的前兆不明确。如“舟曲特大泥石流灾害”、“9·27上海地铁十号线追尾事故”等，这些重大非常规突发事件在发生前都没有准确的前兆，这使得相关部门无法在事前做好预报、预警、预防和事后处理的准备工作，对政府的应急反应能力提出了更高的要求。

(2)时间紧迫性。非常规突发事件的发生往往伴随着人民生命财产的损失，扰乱人民的正常生活和生产秩序，也影响了社会的稳定和谐。因此时间对于政府部门的决策来说是最主要考虑的因素之一。快速、有效的决策才是应对非常规突发事件的有效措施。这就要求应急处理机构能够准确及时地掌握事件的有效信息和事件发展动态，迅速合理地做出决断。

(3)演变速度快。非常规突发事件的发生并不是单一事件，由此引起的一系列相关的事件也影响了非常规突发事件的进展。如“7·23动车追尾事故”，包括人员抢救、道路抢通，对受害者的赔偿以及事故责任的认定等，这些因素都在随时对事件产生作用，推动事件发展。而且其演变方向往往是不确定的。

(4)无规律性。非常规突发事件的发生没有规律可循，而且在历史上发生过同样事件的概率也很低。由于政府现行的事故处理方法为由出现事故的相关部门负责，没有统一的非常规突发事件的应急处理机构，这使得相关处理经验没有办法系统的累积，从而要求相关处理部门在事件发生之初，就要准确分析事件进度，做出有效的决策。

(5)扩散性强。由于网络的发展和逐渐强大，许多网友开始亲自参与事件讨论，发表对事件的看法和意见，由事件的旁观者转为参与者。这使得非常规突发事件能够在很短的时间内传播很远的距离，有时候网友的第一手消息发布甚至更快于媒体。事件的扩散性刺激了政府的反应和决策，但是一旦事件处理得有漏洞或者不能满足部分人的期望，他们就会对政府的决策提出评判和质疑。

由于非常规突发事件的以上特点和如今相对更为自由的网络信息平台，容易使得事件产生难以控制的舆情状况。

2.网络舆情的构成要素及演化

舆情研究是新兴的社会科学与自然科学交叉的研究领域，网络舆情研究作为舆情研究的热点问题之一更是备受重视。所谓舆情，是指一定时期、范围的民众对社会现实的主观反映，是群体性的思想、心理、情绪、意见和要求的综合表现。网络舆情常常以网络舆情热度来度量，表示事件的被关注度。网络舆情越高，表明关注它的人越多。网络舆情的产生和消亡随着非常突发事件的进展而发生变化。实践表明，非常规突发事件在发生之初的网络舆情处在一个酝酿期，而后随着事件的逐步发展，网络舆情热度会在某一天内达到最大值，而后随着时间的流逝逐渐归于平静，如图1所示。

一般来说，非常规突发事件的网络舆情的参与者主要分3类。一是广大网民，网民是参与网络讨论的最大团体，也是影响非常规突发事件的最重要的因素之一。二是媒体，媒体包括传统的媒体和网络媒体。这里讨论的影响非常规突发事件网络舆情的最主要的媒体是指网络媒体，包括一些门户网站、BBS、微博等。媒体的主要作用是连接政府和网民的桥梁，也是政府和网民沟通的承载者。三是政府，政府是负责对非常规突发事件进行通报和解决的主体。政府的决策直接影响事件的舆情热度，如图2所示。

中国数以亿计的网民是网络舆情的主要制造者。中国互联网络信息中心(CNNIC)2012年1月16日发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年12月底，中国网民规模达到5.13亿。这一庞大的网络军团，遍布全国各地，他们随时跟踪和关注着国内发生的各种事件，并通过网络发表自己的观点、评论和意见。对于网民来说，他们既是信息的接受者，也是信息的制造者，非常规突发事件的网络舆情与其对事件的关注度有极大的关系。

网络媒体为国内除了广播，电视，报纸等传统媒体以外增加了更为重要的一条信息传播的渠道，这条通道的高速性和广泛性已经对国家应急系统的实效性和政府工作效率提出了更为严峻的要求。互联网作为新生代事物，其更多的作用在于传递信息，并且为网民的参与提供平台。与传统媒体不同的是，网络传播对介质的依赖度更低，只需要一台电脑和网络，网民即可关注到他想知道的任何新闻，而不受时间和空

间上限制。对于非常规突发事件来说，网络媒体报道的新闻也在一定程度上影响了网络舆情，部分媒体报道时的断章取义和不负责任的态度，也容易引起网络舆情热度的增加。网络媒体是一把双刃剑，它既可以为煽动者所用，让负面言论迅速传播，让民众对政府决策产生反抗情绪；同时又可以为政府部门服务，及时准确地传达政府的下一步动态，稳定网民情绪。其发挥作用的关键在于舆论导向。

政府部门是非常规突发事件网络舆情的调控者。它的作用是能够充分发挥其对事件信息的掌握和调控地位，帮助还原事件真相，查明责任所在，维护人民群众的根本利益。政府部门对事件的处理包括对非常规突发事件本身的协调处理，以及事件信息的公开透明，事故原因及责任的认定等。同时，对于网络上利用新闻炒作企图影响社会和谐安定的行为，给予最直接和明确的回应，树立政府公信力，让人民群众重新对政府充满信心。

在全力构建社会主义和谐社会的今天，非常规突发事件的网络舆情对人民对政府的认可度产生了越来越大的影响。政府部门也应该以全新的视角，定位网络舆情与在解决事件时的重要地位，如图3所示。

对非常规突发事件来说，网络舆情影响的因素有很多。首先，网络舆情容易引发网民的质疑和猜想。非常规突发事件的网络舆情发生一般是由网民对政府决策的不满引起的，网络成为了网民发泄情绪的通道，事件本身的信息可能会由于个人的主观影响发生改变或扭曲。其次，在不利新闻的扩散和部分网民的从众心理的作用下，网络舆情的进一步扩大容易引起群体性事件的发生。近年来，大规模的群体性事件已经成为人们发泄情绪的途径之一，严重扰乱社会秩序。再次，非常规突发事件引起的网络舆情不仅在一段时期内被强烈关注，即使在事件过去以后，其留下的影响还是非常深远的。在事件发生之后，网民最常用的方式就是将其与之前发生的事件对比或联系起来。因此，如果政府在事件的处理过程中曾经发布过错误或者虚假消息，或者对信息的处理不公开透明，就会在今后的事件处理中一次次被提起，从而严重影响政府公信力和形象。

网络舆情的兴起为社会的发展提供了新的平台，成为影响政府决策的新的因素之一。它已经成为政府、学者乃至社会普遍关注的现实问题。目前我国各级地方政府职能还处在一个转型阶段，政府由于缺乏现代公共管理理念和现代服务方式，对网络的影响力认识不足，尤其是在对网民关注的热点、焦点网络舆情事件的处理上更是显得捉襟见肘，严重影响了地方政府的形象。在此背景下探讨政府如何应对非常规突发事件的网络舆情，具有深远意义。

3.政府对于非常规突发事件网络舆情的处理现状

随着近年来传统媒体和网络媒体的共同发展以及国民素质的进一步提高，相当一部分以前没有参与过或者缺少方法参与事件讨论的人群开始加入非常规突发事件的讨论。一方面，国家和政府部门乐于见到这种人人参与的场面，因为较高的参与度可以让政府部门得到更多关于事件的信息和建议，理解基础民众内心的想法，使政府和人民更容易融合在一起；另外一方面，由于每个人的价值观和主观意见都大相庭径，最终的决策始终没有办法满足每一个人的期望。群众中反对的声音和一些鼓动性的言语都可能让人民在短时间内对政府失去信心。

现阶段政府对非常规突发事件网络舆情处理还处在一个探索期，目前还没有针对非常规突发事件网络舆情统一应对的策略或流程。在应对不同的非常规突发事件的过程中，政府部门开始意识到网络舆情的重要性。能够做到在事件发生之初及时召开新闻发布会，在事件发展的过程中公开事件信息，公开事件发生原因及责任人，并公开最终处理结果。

纵观近年来发生的一系列的非常规突发事件，参考这些事件的处理结果和处理过程中网络舆情的情况，虽然政府部门开始致力于网络舆情的掌握和引导，但是在这过程中，也有越来越多的问题开始显现。

(1)对事件的反应速度不快。对于非常规事件来说，事件发生的突然性让网民对事件的关注度加强。如果不能在第一时间得到政府准确的官方信息，由网民发出的各种关于事件的图片和信息会瞬间让各种小道消息充斥整个网络，而这些消息一般都是由网民看图说话或主观臆断产生，与事实真相可能完全不同。但正是因为这些消息，使得事件的网络舆情热度迅速升高。

(2)信息透明度不高。当发生重大的社会安全事故时，政府往往扮演了相互矛盾的2个角色，一方面，政府在为如何尽可能的减少人民的生命财产损失而努力，另一方面，在向社会反馈的过程中，因为各种各样的原因，对外公布的信息有限，往往遮遮掩掩。美国心理学家G·W·奥尔波特和波斯特曼曾提出一个流言传播公式：公众认为信息越重要，而信息越模糊不清，流言传播得就越快。比如之前发生的“7·23动车追尾事故”，虽然政府在第一时间组织救援，但与此同时对外发布的35人死亡的消息一直受到质疑。网友根据现场的图片和对动车上所有人数统计发布消息，希望相关部门可以如实相告，最终导致事件的舆情热度一度达到峰值，且大部分都是质疑政府的声音。像这样信息量不足或受到质疑的前提下，网友容易对这部分数据进行随意猜测，最终导致网络舆情热度的增加。

(3)事故原因调查匆忙。由于外界对事故原因的关注，在事件发生之初，政府部门为了防止网络舆情的发生，对事故原因的公布总是想要第一时间公布。但是现在的状况往往是调查部门对于事故原因的认定匆忙，有的时候并不具有实证或者只是根据经验的推测，导致最后给出的结果根本与实际情况不符，比如曾经震惊一时的“杭州飙车案”和一时间成为大众茶余饭后调味品的“70码”，这样的情况不仅不会使广大网民相信调查结果，反而更容易造成了民众的愤怒情绪。

(4)问责不及时，制度不完善。在非常规突发事件处理的过程中，责任的界定一直是外界在意的焦点之一：到底事故的原因出在哪里?有哪些人需要对事故的产生负责任?他们要受到怎样的处罚?但是在以往发生的一些重大安全事故中，政府部门对于事故的问责一般较为滞后。震惊一时的“11·15上海静安区大楼火灾”造成了53人遇难。对这场大火责任的认定一段时间内在网上被吵得沸沸扬扬，到底是操作工失误还是需要有更多的人为这场事故负责成为调查的重点，最终直至今年，才有越来越多的责任人被认定。

问责制度的不完善也是非常规突发事件中责任认定需要克服的阻碍之一。现阶段对非常规突发事件的问责尚不明确，一些在事件中被处分的官员在一段时间后又重新被启用，甚至官位还高于从前，这样的问责制度在社会透明度极高的今天是根本不适用的。由现阶段政府应对非常规突发事件网络舆情的方式和产生的问题可以看出，政府部门在网络时代来临的时候还未及时调整状态，没有充分地掌握应对网络舆情的方法和形成一套对应的管理机制。在网络舆情在社会监管治理发面产生越来越大作用的今天，国家和政府已经不免要重新反思和创新，到底如何不畏网络

舆情，如何采取有效措施监测和处理网络舆情，如何在应对非常规突发事件的道路上走得越来越顺利，并且利用好网络这个工具成为现在政府亟待解决的问题。

4.相关建议

不管是在国内还是国外，社会学家和相关学者都十分专注于对非常规突发事件网络舆情的研究，不管是从社会科学还是自然科学的角度，都希望可以找到一种对非常规突发事件网络舆情具有普遍使用性的模型和应对方法。非常规突发事件的性质和公众的关注度是影响非常规突发事件网络舆情的主要因素。政府如何在事件的网络舆情中扮演主导者，主动积极的引导事件向真实的，正面的方向发展，是非常规突发事件中解决网络舆情问题的主要工作之一。

(1)成立专门的网络舆情反馈中心。政府部门对于网络舆情的重视在处理网络舆情的过程中尤为重要。网络舆情处置是一个面广量大的工作，仅仅依靠网络管理人员是不够的，需要各级政府的统筹考虑，需要政府各部门与广大民众的通力协作，全方位了解社情民意，建立群众、网民意见受理、转办、督办、反馈机制，接受民众和新闻媒体的监督。因此，政府部门应该成立一个专门的网络舆情反馈中心，对网络上出现的舆情热度较高的新闻进行记录分析，一方面及时对网民最关注的焦点进行回应，另一方面对不真实的网络消息予以回击和勒令删除，防止网络舆情的进一步加剧。

(2)加强网络媒体监控落实问责机制。网络媒体在现阶段非常规突发事件网络舆情的发展过程中有着不可取代的作用。公众对于事件进展信息的获取更多的在于媒体的报道角度。有时候，往往一些细小的无根据的报道造成了最终网络舆情的扩大和网民的愤怒情绪。所以，政府对网络媒体的监控显得至关重要。政府对于网络媒体的监控不等于对其的完全控制，而是对媒体报道信息的及时性和真实性进行监控，并配备相应的法律和问责机制加以辅助，以达到减少错误和误导信息、正确引导舆情发展方向的效果。

(3)定期对网络舆情产生分析报告。非常规突发事件的网络舆情发展具有随机性，并且随时随地都在变化。但是在舆情产生和消逝的过程中，总有一定的规律性存在。这就要求有关专家和政府工作人员能够对网络舆情进行总结和分析，得出舆情发生的一般规律。在以后应对网络舆情的过程中可以有规律可循，在舆情产生前将其扼杀在摇篮里，这样不仅可以提高政府工作的效率和群众满意度，也可以最终通过大量实践得出非常规突发事件处理的一般可用模式。

(4)开放更多更直接的渠道。近年来，越来越多的国家领导人与网友的在线交流得以实现。在非常规突发事件网络舆情热度较高的时候，相关部门也可以开放更为直接的交流渠道让网友能够与相关负责人对话。不管是通过新闻发布会还是网络的形式，事件处理方的相关领导在交流的前一定要充分了解事情的网络舆情走向，在交流中耐心解答网友问题，倾听建议。以互相讨论的姿态，对外界质疑给予积极坦诚的答案。

5.结语

非常规突发事件的网络舆情是随着近年来网络的飞速发展而产生的。随之产生的问题是政府在转型期对于网络时代的适应能力和执政思想的转变。在构建社会主义和谐社会的今天，人民群众对政府的满意度和政府的公信力成为了衡量政府工作的标准之一。因此在非常规突发事件的处理过程中，政府必须在兼顾网络舆情压力下履行政府职能，做到真正的既符合法理又满足群众期待。

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收稿日期：2011-12-06

基金项目：国家自然科学基金项目(71071098)

作者简介：王凯燕(1987－)，女，硕士研究生；

秦江涛(1966－)，男，副教授。

[编辑：厉艳飞]