基层央行对外履职存在的困难及建议

马咏洪

自银监分设以来，基层央行深入贯彻落实科学发展观，统揽经济金融协调发展全局，认真贯彻落实国家宏观货币政策，切实维护辖区金融稳定，努力拓展金融服务层次和质量，各项工作都取得了新的成效和进展，有效履行了基层央行各项职责，为支持地方经济平稳较快发展作出了积极贡献。但随着对外履职内涵和外延的拓展，基层央行对外履职存在一些困难和问题，需要加以研究解决。

一、存在的困难

（一）加强利率政策管理有困难

按照现行的法律制度，利率政策执行情况的监督检查权属于银监会，对违反利率政策的行政处罚权也属于银监会。人民银行作为我国利率政策的制定者和组织实施者，却对银行业金融机构执行利率政策情况缺乏有效的监督纠偏手段，对违反利率政策无行政处罚权，加之目前人民银行与银监会之间缺乏有效的工作协调机制，以及基层银监会相关工作人员对我国现行利率政策掌握不够系统和及时，综合导致金融机构执行人民银行利率政策情况难以监督到位。特别是近年来，银行业金融机构执行房贷利率、民品民贸贷款优惠利率政策中出现的不少问题，亟待通过开展过细的检查和有效的整改解决。

（二）严肃存款准备金制度有困难

按照人民银行现行的存款准备金管理制度，对金融机构迟缴、漏缴、少缴、故意转移缴存款等行为的定义不够清晰，执法检查中对金融机构的相关行为难以准确认定和正确表述；财政性缴存款范围不够明确以及各金融机构应缴存财政性存款对应的会计科目不统一，会计科目的设置和使用管理混乱，对照会计科目核对、检查金融机构执行财政性存款政策情况难；对金融机构违反财政性缴存款的处罚依据、适用法律条款不够明确，行政处罚中运用处罚依据、法律条款难；特别是近年来，金融机构业务创新日新月异，金融产品呈现多样化，表外业务发展迅速，现行制度按会计科目核定金融机构准备金存款缴存范围，加大了人民银行存款准备金管理的难度。

（三）加强支农再贷款资金管理有困难

现行的人民银行支农再贷款管理依据是10年前出台的《中国人民银行对农村信用社贷款管理办法》（银发〔2002〕204号）和《中国人民银行关于加强支农再贷款管理支持春耕备耕扩大“三农”信贷投放的通知》（银发〔2009〕38号），随着农村金融改革发展，该管理办法中对借款人使用支农再贷款的资金划拨、建立台账等相关要求已不符合农村信用社现状，发放再贷款条件及贷后管理的相关要求还不够细化和具体。

（四）有效维护区域金融稳定有困难

一是对非银行业金融机构没有行政干预权。近年来，经济金融发展日新月异，新型金融机构、新的金融产品、新的金融服务、新的金融业务不断涌现，基层人民银行维护区域金融稳定面临新的任务和挑战，现存法律制度难以全面覆盖新的业务领域，难以涵盖人民银行履职的各个方面。小额贷款公司、民间借贷、担保公司、典当行、政府融资平台等影子银行发展快速，业务经营与银行存贷款及其表外业务、民间融资相互交叉渗透，影子银行体系对实体经济和正规金融体系的影响日益加深。按现行的法律制度，人民银行难以有效监测、评估影子银行体系的风险状况，不可直接干预非银行业金融机构有可能影响辖区金融稳定的行为，不能直接参与非银行业金融机构的风险处置。二是对有风险苗头和隐患的银行业金融机构缺乏及时有效风险处置手段。对因突发事件引起的个体金融机构危机，特别是地方法人金融机构支付风险或支付危机，基层人民银行缺乏及时有效的救助手段，动用存款准备金和发放金融稳定再贷款条件严格，基层人民银行也没有审批权限，而且都是事后行为，救助的时效性明显滞后。边疆民族地区金融市场发育程度低，地方法人金融机构通过市场融资解决支付风险的能力较弱，目前基层人民银行应对非经营性突发事件引起的银行业金融机构支付风险或支付危机的手段有限，防止支付风险转为存款挤兑事件等支付危机难。仅靠基层央行强烈的金融稳定意识和主动作为的社会责任感组织协调开展工作，会有一定成效，但长期下去必将难以为继。

（五）征信管理工作缺乏必要的法律法规依据

多年来基层央行在推动辖内信用体系建设工作中，最纠结、最困难的就是无法可依问题。目前，由于缺乏必要的制度和法律依据，基层央行推动信用体系建设主要靠各级党委政府的重视支持，靠人民银行的责任心、主动性和协调推动水平，推动过程步履维艰，花费大量的人力、物力和财力，要持续和拓展信用体系建设压力较大。

（六）征信知识宣传无专用经费支撑

目前，基层央行日常开展征信知识宣传无专用经费支撑，特别是农村信用体系建设过程中，在农户信用信息管理系统网络建设、设备购置、农户信用信息采取、录入系统等各个环节都需要大量经费支撑，目前各级人行只能积极向当地政府请示汇报，恳请当地政府给予一定资金支持以及涉农机构、单位的共同投入，但边疆少数民族地区，经济欠发达，财力薄弱，筹集信用体系建设相关费用困难较多，显得心有余而力不足。

（七）与周边国家的银行间结算渠道不顺畅

一是西双版纳辖内商业银行与缅方商业银行间尚未建立有效的银行结算渠道，限制了人民币跨境流动和企业的支付结算。目前，西双版纳州对外贸易快速发展造成大量人民币现钞在边境地区流通和在境外滞留，不仅给进出口企业带来许多风险，对人民币跨境流通监测工作也增添了诸多困难。二是中老银行结算渠道虽已搭建，但通而不畅问题尚需各部门通力合作解决。为了促进中国、老挝边境贸易结算便利化，中国农业银行云南省分行与老挝发展银行双方执行机构分别于2009年6月8日、12日互开了人民币、美元清算账户。但2009年至2011年末，双方银行通过中老边贸网银仅办理跨境业务人民币金额771.61万元，其中:汇入29笔，金额为36.61万元，汇出5笔，金额为735万元。从实际的操作中出现了一系列的问题：老挝银行采用的边贸网银为中方银行的模式，相关业务人员在操作上不熟练，加上语言交流上的障碍，业务方面时有问题发生；头寸问题没有得到解决，根据协议规定，双方应在清算账户内保持足够头寸，据估算需人民币200万元以上才能满足业务需要，截至2011年12月底，老挝发展银行在农行勐腊磨憨支行的人民币账户余额仅为9208.19元；人民币在老挝不能自由兑换，境外老挝发展银行人民币现钞存量有限；双重收费原因，在老挝的境外企业也不愿意选择，通过网银汇款，中方银行的跨境汇入款手续费按异地卡收5‰，最高收取人民币30元，同时老挝银行也收手续费，单笔人民币50元，中方企业从境内汇款到老挝，如一笔汇款金额为人民币5万元，老挝银行收取的手续费为人民币1000元，且取款需分批进行。

（八）人民币出入境携带限额不能满足边境地区正常经济往来结算需要

随着我国综合国力增强，人民币以其币值稳定，深受周边国家喜爱，人民币在老挝丰沙里、南塔、乌多姆赛等北部三省可替代本币流通，最远深入到首都万象；缅甸禅邦东部第四特区小勐拉，本国货币几乎不作为流通及结算媒介。人民币现钞结算是西双版纳边境资金跨境流通的主要方式，约90%边境贸易使用人民币结算。根据《中华人民共和国人民币管理条例》（国务院令第280号）第三十条规定，中国公民出入境、外国人出入境携带人民币实行限额管理制度，中国人民银行公告[2004]第18号规定，中国公民出入境、外国人出入境每人每次携带的人民币限额由原来的6000元调整为20000元，但双边企业间的贸易结算量仅单笔就几十万甚至上百万元人民币，20000元的限额无法满足双边企业贸易的资金结算需求。

（九）中老双方银行间人民币现钞跨境调运问题尚未解决

一是人民币与老挝基普现钞不能及时有效地实现跨境调运，束缚了口岸银行在中老边境地区现钞兑换的规模，阻碍了人民币与基普的自由流动和资金清算。二是人民币与老挝基普现钞难以跨境调运加剧了口岸银行兑换业务风险，由于基普汇率不稳定，口岸银行时刻担心因现钞兑换而沉淀的基普现钞产生贬值风险。根据《中华人民共和国国家货币出入境管理办法》（国务院令第108号）第六条规定，违反国家规定运输、携带、在邮件中夹带国家货币出入境的，由国家有关部门依法处理；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。目前，中、老双方银行间人民币现钞的跨境调运无法可依，只能执行20000元人民币的限额规定，严重影响了口岸银行的资金清算，制约了业务发展。

（十）对外履职培训较少，工作质量难以保证

近年来，基层央行对外履职任务不断加重，队伍素质亟待跟进。目前的培训主要集中在对商业银行的执法检查培训，主要是针对执法程序的合规和合法性方面培训，而在日常的对外履职中的工作培训较少，如：账户审批和行政许可管理方面的培训基本未开展，在进行岗位轮换时基本上依靠对相关文件的学习以及科室人员的传、帮、带，这样的培训模式效率低，效果差，工作质量难以持续保证。

（十一）案件协查难度大，有效打击边境地区违法犯罪活动有困难

近年来，反洗钱和支付结算工作加强了对案件协查的管理，支付结算屏蔽了地市中支人民币结算账户管理系统的查询功能，反洗钱方面也仅能针对涉嫌洗钱案件进行协查，且需上级行审批授权后方能进行协查，这样就导致了案件协查所需时间较长，难以有效打击边境地区涉毒、私彩、银行卡诈骗等犯罪活动，一定程度上影响了当地人民银行履行社会反腐的功能和一般协查效率的提高。

（十二）法律条款宽泛，导致反洗钱行政处罚难度大

目前，中国人民银行加强监管，不断加大对金融机构的执法力度，在规范执法操作，杜绝法律风险的背景下，基层人行面临着对检查出的问题定性难的情况。如：《中华人民共和国反洗钱法》第三十二条“金融机构有下列行为之一的，由国务院反洗钱行政主管部门或者其授权的设区的市一级以上派出机构责令限期改正；情节严重的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，处一万元以上五万元以下罚款：……”该条款未对金融机构违规的具体情节轻重进行明确的解释，“情节严重”要如何定性？是按照一定时段内，金融机构存在的违规问题的量的比例计算，还是按笔数来定性，这个比例或笔数应当是多少，都没有明确的说明，导致基层人民银行反洗钱行政处罚自由裁量权过大且往往顾虑诉讼风险而掌握偏松。

（十三）履行金融业信息安全协调指导职责难度大

目前，需要基层人民银行开展的相关金融业信息安全协调指导职责较多，如：金融业信息安全调查、第三方支付机构信息安全检查、银行卡发卡技术审核及推广、信息安全综合评价、接入金融城域网审核、金融机构信息管理及其相关信息安全协调机制的建立等，而在具体实践中我们发现对基层人民银行履行金融业信息化指导协调职责的界定过于笼统，职责边界还不够明确，缺乏便于操作的管理办法和实施细则，对基层员工的培训不足，基层人民银行在履行职责过程中随意性增加，履职差异性较大，履职的权威性不够，许多工作需要进行大量的协调，一些工作还必须取得政府的大力支持才能得以推进。

二、加强和改进基层央行对外履职的建议

一是建议修订《中国人民银行法》、修订完善《人民币利率管理规定》，赋予人民银行对金融机构违反人民银行利率管理规定行为的行政处罚权。

二是建议修订《金融机构存款准备金管理办法》，以统一规定存款准备金管理的总体原则，缴存范围、考核办法、处罚规定等；明确定义金融机构迟缴、漏缴、少缴、故意转移缴存款等违反存款准备金管理制定行为，并分别情况予以处罚；进一步明确财政性缴存款范围和各机构应缴存的对应会计科目，明确金融机构违反财政性缴存款的处罚依据、适用法律条款；扩大存款准备金构成及缴存款范围，建议将金融机构流动性强、安全级别较高的证券类资产、保证金存款等纳入存款准备金缴纳范围之中，以减少人民银行的调控难度；统一缴存标准，按资金性质来判断是否缴存，而不是仅限于会计科目；强化监督手段，定期进行现场监管，严肃存款准备金制度。

三是建议加快修订完善《中国人民银行对农村信用合作贷款管理办法》，建议对发放支农再贷款条件中对借款人的涉农贷款比例、支农服务功能和效果、内部管理、资产质量、财务经营状况等要求进一步具体化；特别是，对新设村镇银行的支农再贷款发放条件、贷款限额、贷款风险管理等要求进一步明确和细化。

四是建议加快修订完善《中国人民银行法》，拓宽人民银行履行维护金融稳定的工作领域，增加人民银行监测、评估、预警和处置区域金融风险的手段，为基层人民银行更加依法有效履行维护区域金融稳定职责创造法律制度、提供法律依据。

五是建议根据人民银行履职和转型需要，尽快出台《征信管理条例》等法律法规。

六是建议每年由总行协调财政给予部分业务专项资金（特别是开展信用体系建设，履行社会责任的专项业务），逐级下拨，或明确规定，各级政府或财政对于基层人民银行开展某项专项业务时给予一定资金保证。

七是建议对已建立双方银行间结算合作关系的，应引导和支持双边银行进一步加深合作，人总行、海关总署尽快制定口岸银行调运本外币现钞进出入境管理办法，确定人民币跨境运送资质，方便其根据自身能力及实际需要组织现钞跨境调运，解决当前在边贸结算中银行现钞跨境调运难的实际问题。

八是建议提高人民币出入境携带限额，并进行分类限制。建议20万元以下额度人民币现金可以自由携带出入境，依据《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第九条第一款规定，单日现金交易在20万元以上的，才纳入反洗钱监测范围，因此，20万元以下现金自由出入境并不和反洗钱法规相抵触；建议20万元以上至50万元的现金出入境由海关进行审查、登记、备案，海关是反洗钱联席会议的成员，负有一定的反洗钱义务；建议50万元以上人民币现金出入境由人民银行进行投资和贸易真实性审查的基础上，发放给企业现金携带证，海关凭证放行，一是由人总行制定企业现金携带证管理办法，二是人总行依照归属地的原则，将贸易、投资审查职责及现金携带证发放职责下放给各级人民银行。

九是建议建立健全全方位人民币跨境回流机制。人民币在周边国家的广泛流通是经济贸易基础上的自发流动并随经济社会一体化程度不断加深而扩大和深入的过程，是次区域各国人民自愿选择的结果，形成的影响也是双方或多方的。因此，建立健全全方位人民币跨境回流机制势在必行，这也是推动云南与东盟一般贸易人民币结算试点、推动人民币区域化和国际化的需要。边境一线基层人民银行因公出境人员审批权限也需要作必要的松动和下放。

十是建议采用多种方式增加对外履职人员的培训。建议通过网络和现场培训的方式对人民币银行接受账户管理、反洗钱等对外履职业务进行多方面的培训，培训的内容要多元化，不仅包含法律法规的培训，还可进行一些管理经验的交流和指导。

十一是建议结合边境形势，在合法的前提下，适当放宽边境地区案件协查的权限。近年来，边境地区禁毒形势的日益严峻，各类涉毒案件不断上升，公安边防不断加大打击力度，希望在案件协查上人民银行给予大力支持，有效切断毒品犯罪的资金链，但目前基层人民银行无相关的数据信息库支持，无法查询相关涉案人员账户信息。建议总行在手续合法、登记详实、控制严密的前提下对反洗钱查询开放人民币银行结算账户查询功能的权限适当下放，增强基层央行反腐功能，提高案件协查效率，有效打击边境地区涉毒违法犯罪活动。

十二是建议细化反洗钱罚则，对金融机构反洗钱违规的情节轻重建立统一的标准。建议总行制定相关的法规，进一步细化反洗钱罚则，明确“情节严重”的定性，建立一个完善的指标体系，统一反洗钱行政处罚罚款的标准，便于规范操作，避免基层人民银行行政处罚力度过重带来的法律风险。

十三是建议总行争取在制度层面进一步明确界定金融业信息化指导协调的范围及要求，在操作细则层面进一步细化，尽快出台《金融业信息安全调查管理操作细则》、《金融机构信息考核管理办法》、《银行卡推广管理办法》等一系列操作细则，争取把信息安全检查列入综合执法项目的范畴，同时加强对基层员工的培训以避免不当的对外履职对人民银行形象造成损害；同时，建议总行在建立金融业信息安全协调机制、银行卡推广领导小组等诸多方面能统筹考虑全系统的需求，取得的成果尽可能采取政府发文或相关单位联合发文的方式进行，以减少基层人民银行大量重复的协调工作。