“十二五”:电子政务网络建设如何推进?

本刊记者

“十五”、“十一五”以来，以部门业务系统为代表的“12金”等电子政务业务应用工程推进较快，在提升我国政府决策、监管和服务水平方面，发挥了重要作用。与此同时，随着支撑各部门业务应用的纵向专网建设不断扩张，出现了纵向专网利用率不高、安全保障水平不一的现象，对更好地实现电子政务建设促进执政能力和提升服务水平的根本目标产生了不利影响。

本期沙龙邀请了国家信息化专家咨询委员会委员宁家骏，就“十二五”期间，如何加快推进电子政务网络建设，与参会嘉宾进行了交流和探讨。

我国电子政务网络发展亟待进一步增强

记者：当前，国家电子政务外网建设取得了一定进展，国家电子政务内网建设也正在由中办和国办逐步推进之中，但总体推进情况差强人意。宁老师，您觉得我国电子政务网络的发展，存在着哪些问题？造成这些问题的原因在哪里？

宁家骏：整体上看，我国电子政务网络的发展距离中央17号文和18号文的要求还有比较大的差距。作为这些电子政务系统运行基础环境的国家统一电子政务网络建设，特别是内网建设相对缓慢。

先来看我国电子政务网络的发展现状，我觉得主要有以下四个方面的问题：

一是国家电子政务网络总体建设面临发展瓶颈：各地政务网络建设发展还不平衡，覆盖面无法满足业务部门需要。安全和保密相关政策的模糊，使得政务网络的使用存在顾虑。中央和地方关键技术路线不统一，影响了网络的纵向互联互通。各地方受体制机制、技术力量薄弱等因素制约，全国统一服务体系建设难度较大。

二是部门业务专网仍然大量存在，政务网络整合工作推进困难。

三是国家电子政务内网建设遇到了顶层互联互通协调不畅和纵向延伸边界不清的难题。

四是一些地方电子政务网络各自为政，缺乏统一规范，难以互联互通。

这些问题的存在，有认识、体制、机制等深层次的原因，需要认真研究。

首先，是对电子政务网络的认识存在误区，主观认识不到位影响了我国电子政务网络的发展环境。这些认识误区包括把电子政务网络等同于基础网络；把电子政务网络建设仅仅限定为网络接入；把电子政务网络建设与实际应用分离；把电子政务发展中的问题一股脑儿归咎于网络问题。

其次，中央和地方分级建设的模式往往不适应电子政务网络作为公共基础设施建设的特点。还有，现行的电子政务管理和建设保障体制不顺，阻碍我国电子政务网络建设的整体推进；应用推进机制缺乏也制约了我国电子政务网络效益的发挥；顶层设计的滞后也导致了中央和地方电子政务网络难以形成统一体系。

归纳起来看，影响我国电子政务网络顺利推进的基本原因是电子政务建设本身存在的问题；根本原因是政务问题，即服务和执政理念的问题；内在原因是利益问题，各部门利益高于整体利益的格局仍需进一步改变；特别是由于对各部门电子政务的投入产出比没有科学的度量和精确的财政预算，主观上导致了各部门自建自管电子政务网络的需求膨胀，客观上导致了各部门电子政务建设和运维投入与开支无限膨胀。

我国电子政务发展对统一电子政务网络的紧迫需求

记者：俗话说，“要想富、先修路”，政务网络作为电子政务的核心基础设施，在各部门业务应用中暴露出一些不好的现象，比如纵向专网利用率不高、信息资源不能共享、业务不能协同、安全保障水平不一等等。这些现象迫切需要对现有的电子政务网络进行统一。对此您怎么看？

宁家骏：从电子政务总体发展战略看，未来我国电子政务将逐步进入由网络互联互通到信息共享和业务协同的发展阶段，进而发展到信息资源深度加工和智能分析阶段。统一的政务网络建设能够保证基础架构的一致性，促进网络的互联互通，从而使体系内信息资源的配置达到更合理的水平。

就当前来说，新时期、新形势对统一电子政务网络发展提出了新的需求。

首先，整合提升执政能力和服务水平要求大力推进电子政务网络建设。中央“十二五”规划建议提出，大力推进国家电子政务网络建设，整合提升政务部门执政能力和服务能力。

其次，实现电子政务的集约化可持续发展要求加快建设统一的国家电子政务网络。我国电子政务投入巨大，自2002年17号文发布至2009年底，仅中央政府投资超过130亿元，地方投资更是天文数字。电子政务投入产出比低，重复建设问题十分突出。据不完全统计，卫生等部门在十二五期间提出新建网络的预算逾400亿元，国家财力难以负担，电子政务建设迫切需要走集约化、可持续的发展道路。

此外，信息环境下安全和保密的需求要求统一管理国家电子政务网络。我国处在整体矛盾的一个突发期，信息技术安全和内容安全相互交织，网络信息安全和社会稳定相互交织，国内安全与国际安全问题相互交织。网络群体性的事件越来越多，影响到我国政治、社会稳定；窃密、泄密非常严重；安全漏洞普遍存在；欺诈和犯罪不断增长。这些都对我们电子政务网络的安全、其中特别有对内网的安全提出了更高更严格的现实需求。

加快推进我国电子政务网络的基本思路和对策建议

记者：针对这些新的需求和存在的问题，您觉得在“十二五”时期，我们应该如何加快推进电子政务网络建设？

宁家骏：在加快推进我国电子政务网络建设的基本思路上，我们应该坚持：统一思想、统一认识；强化中央主导作用；完善体制、创新机制；更加注重顶层设计；更加注重推进应用；更加注重安全保障。

在具体对策上，我个人提八条建议：

第一条，建议“十二五”期间优先推进国家电子政务公共基础设施建设，尤其是国家电子政务网络建设。2002年中央17号文就提出建设和整合统一电子政务网络，解决各自为政、重复建设、结构不合理的问题，“十五”、“十一五”部门业务系统的快速发展，进一步强化了这种不合理性。“十二五”期间，一定要把统一电子政务网络建设放在优先推进的位置，只有这样，才能逐步解决条块分割、烟囱林立的问题。

第二条，建议尽快组织研究国家电子政务网络发展战略，编制《国家电子政务网络建设和应用“十二五”专项规划》。电子政务网络位于我国电子政务总体框架的最底层，在我国电子政务建设中，具有基础性、全局性和战略性地位，其发展水平直接影响到我国电子政务能否迈上新的台阶，影响到国家的综合竞争力和国家网络空间安全。进入“十二五”开局之年，我国电子政务面临新的关键时刻，有必要重新回到道路原点上，对电子政务网络相关发展战略问题进行研究和探讨，以明确未来发展方向。

第三条，建议加大中央财政对国家电子政务网络纵向骨干建设的支持力度。国家电子政务网络链接中央、省、市、县的纵向骨干，作为网络中的“国道”，是链接各级道路、形成“交通网络”的核心，是基础设施中的核心设施。“国道”的建设不宜完全采用分级投入的模式，应加强中央在“国道”建设中的主导地位，加大中央财政投入支持力度。建议“国道”由中央财政投资建设，或考虑由中央和地方财政共同投资建设，所需运行维护经费，中央也应当给予地方一定比例的补贴。

第四条，建议开展已有业务系统的梳理，有计划地向统一电子政务网络上迁移。同时，对已建的部门业务专网，要建立使用绩效的考核机制，推动已有专网的整合，可分别整合到国家统一的内网或外网平台上来。

第五条，建议尽快组织制定和完善国家电子政务网络统一标准规范，加强顶层设计。国家统一标准规范应主要关注于全局性、涉及互联互通的标准，主要包括总体框架、IP地址和域名规划、互联互通规范、国家电子政务网络电子认证体系规范等。

第六条，建议按照“十二五”规划建议提出的“以信息共享、互联互通为重点，整合提升政务部门执政能力和公共服务能力 ”要求，大力推进基于国家电子政务网络的应用。依托政务网络，加速部署国家重点业务系统；依托政务网络，建设政务应用网关和政府信息服务网关，支撑政府门户网站提高在线办事和信息服务的能力；依托政务网络，建设信息资源目录体系和交换体系，促进政务信息共享和业务协同。

第七条，建议在统一电子政务网络的基础上，逐步建立并不断完善我国电子政务网络的整体安全防御体系。按照“内网规模适度、扩大外网”的原则，进一步清晰网络边界。整合政务部门互联网出口，加强对统一出口的监测。进一步增强电子政务网络的安全管理，特别是增强全网安全态势感知能力。依托国家电子政务网络，建立统一电子认证体系。

第八条，建议进一步完善电子政务网络的管理体制。在我国电子政务的管理体系中，电子政务公共基础设施特别是电子政务网络的管理，要作为相对完整部分予以独立考虑。在国家电子政务决策和协调体系层面，要有明确的电子政务网络战略规划职责；在国家电子政务的管理体系层面，要有明确的电子政务网络建设和应用专项规划、标准规范制定等职责；要有明确的电子政务网络的项目管理和决策，应用组织和推进，运行经费保障、绩效评价等职责；在中央和地方电子政务事权划分中，要强化中央层面在推进电子政务基础设施协调发展方面的主导作用。

关于内网建设的几点思考

记者：宁老师，您觉得在政务内网的建设上，我们应该注意些什么？

宁家骏：建设好内网当务之急是冷静地分析需求，首先要突出“内”字特点。能否科学识别和约束内网建设扩大化的需求是内网能否顺利推进和可持续发展的关键。内网建设在一段时期内推进比较缓慢，很大一个原因是对内网边界的认识存在差异。对内网承载业务的需求，传输、处理和存储信息内容的需求，信息共享的需求，网络边界的需求和网络用户的需求，要冷静地进行分析。对于内网来说，这些需求不一定是越大越好，越多越好、而应该是要越准越好。有了涉密网，并不等于在涉密网上的信息都可以共享，涉密的信息只能够是谁有权限处理，谁才能够使用，这和外网以及其他网是完全不一样的，所以我们一定要约束好需求。

其次，内网建设顺利推进和可持续发展的关键在于防止扩大化。 “十二五”新时期推进内网建设迎来了大好机遇，需求紧迫，时间紧，任务重但形势越好，任务越急，越要冷静，谨防以下几个范围的扩大化：内网接入与互联的范围；内网传输信息内容的范围；内网承载业务应用的范围；内网接入用户的范围；内网接入用户的访问权限；内网承载信息的共享范围。

还有，内网建设不必盲目追求“大一统”的模式。内网建设由于自身属性的特征，要因内而异，因具体需求而异，不必过分追求“大一统”。除了实现顶层互联之外，在现阶段，内网建设应允许适度分割。即使顶层互联，也可适度考虑分级分域顶层互联。内网各网络域及各级之间的联通度应依据需求适当受控和受限。内网各业务系统之间的隔离强度应有所差别。所以在内网建设中也要坚持在统一规划下的通过试点逐步推广的正确路径。

总之，我认为发展内网面临的最大挑战，不是技术，而是观念。在建设过程中我们一定要头脑冷静，要根据具体的需求，来制定切实的发展策略和发展路径。开始的时候，宁可步子和规模小一些，规划与设计考虑得再周密一些，避免在许多问题尚未确定时就仓促上马。要在确定发展模式、发展策略和发展路径的情况下，我们才去小步快走。因此，建设内网的关键是要创新模式，包括信息资源共享的模式、信息交换的模式、怎么样处理好在不同网络域之间的安全等等。只有科学识别需求，把握好需求，才能够把网络建设得既积极，又稳妥。