基层央行有效履职探析与思考

杨娟

自2004年银监分设以来，银行核心监管从央行分离出去，加上近10年来人民银行县支行不进人、发行库撤销、业务上收等因素影响，基层央行履职方向不明、人力不足、人员思想混乱，履职水平出现了一定程度的下降。新形势下基层央行如何找准履职着力点、切入点、结合点，充分有效履职，是目前存在的紧迫课题。

一、基层央行有效履职的障碍

(一)体制障碍

1.与政府领导经济的体制不相一致。1998年，中国人民银行按经济区划设立大区分行，但中央银行改了而政府领导经济的体制没有改变，政府主导经济的现状没有发生改变，中央银行宏观调控和金融服务这些职能的履行需要地方党委、政府的配合。同时，货币信贷政策、金融统计、支付清算等金融服务职能，服务对象以省为单位。这些使大家感到中央银行的体制不顺。

2.与国家行政和财税体制改革不相适应。我国目前正在逐步推开省直管县的体制，财政税收体制改革在朝着有利于县级行政体制发展方向发展，全国已有20多个省份在试验省直管县的改革。而目前人民银行县支行职能萎缩、人员减少，另有244个县仍未设立县级机构，这些县有部分县域金融服务不足、金融生态建设落后等矛盾表现突出。

3.与社会主义新农村建设不相适应。社会主义新农村建设方兴未艾，中央连续6年发布一号文件，专门部署解决农村问题，都讲到金融支持。党的十七届三中全会上《关于推进农村改革发展重大问题的决定》要求金融部门发挥重要作用，这些重要政策、规划需要基层央行去组织实施、推动落实。

(二)机制障碍

1.金融服务机制低效。一是金融服务部门分散。目前基层央行的服务仍然分散到会计、调统、征信、外汇、货币金银、国库、营业部等多个部门，手续办理复杂，办理不方便，服务效率低下。二是岗位设置重复。岗位设置重复，造成岗多事少、岗多人少矛盾突出。据对某县支行调查，该支行营业部仅岗位设置37个，只需要配备人员7个就能应付日常工作。但由于岗位设置较多，一人多岗，违规兼岗现象较多，工作效率并不高。

2．金融监管机制落后。监管资源配置不当。目前9项检查职责分散在多个业务部门，导致监管行为缺乏统一的规划与协调，缺乏统一的执法尺度，监管的整体效能得不到充分发挥。监管方式落后。非现场监管大多就是收集、整理金融机构的报表，对于数据的真实性缺乏监督和制约，对于数据的再加工能力有限。目前证券、保险监管机构大多只到省一级，所以省级以下难以建立金融监管协调机制，基层央行对金融行业的判断和评价无法做到全面与细致。另外，金融监管协调机制涉及诸多部门，实际运作中就缺乏自上而下的推动，使地方金融监管协调机制无从发力。

(三)手段障碍

1．业务监管手段缺失。中国人民银行虽然保留九项检查监督权，但仍不能满足履行职责需要。如九大监管职能中并无金融统计和利率政策执行情况检查监督权。同样，没有保留与货币政策有关手段的直接检查权，不仅不利于货币政策的执行，又不利于及时掌握新出台货币政策执行中存在的问题。

2.金融服务手段不硬。会计、国库、发行等业务应用系统太多，相互重复；部分支付结算系统落后于商业银行系统建设，对人民银行分支机构的依存度下降；一些如银行汇票、银行本票、委托收款等服务产品由于宣传不足、顾客认知有限进展缓慢。人民银行的金融统计数据不及银监部门的全面和完整，一些信贷资产、资产质量、金融机构数等数据人民银行报表都没有涉及，不能满足管理决策层需要。近几年来部分县支行发行库被撤销，出现了大面额券多小面额券少，损伤券多完整券少的现象，影响了人民币流通和整洁度。

3.处分威慑力不强。对照新旧《中国人民银行法》，中国人民银行由原来具备对金融机构违规“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等全部行政处分权，到后来仅保留“警告”最低一级行政处分权，严重影响到基层央行对金融违规问题查处的核心地位和威慑力。

(四)人力资源障碍

一是人员结构不佳。多年来由于分支机构进人很少和县支行不进人的政策，带来人员数量减少，质量下降。全国县支行现在是48000余人，人员在逐步减少，平均年龄在45岁左右，年龄也在老化。二是人员素质低下。当前基层央行员工高学历的少、高职称的少、高素质的综合人才少、高级别学习培训机会少，素质难以适应新职能需要。三是人员思想缺位。银监分设以后，基层行的一些员工碰上“监管”话题绕着走，不能理直气壮地谈监管，部分干部职工心灰意冷，缺乏开拓进取精神。

二、对策建议

(一)定位职责，依法履职

一是明确法律地位。基层央行要切实 “找准位、不缺位、不越位、不错位”，依法履职。专家建议定位为：“是人民银行派出机构，是货币政策的传导者、疏导者，金融宏观调控的落实者，地方经济发展的推动者，金融秩序和金融稳定的维护者，金融服务的组织者和实践者。”二是充实职能权责。围绕《中国人民银行法》和“新三定方案”，组织挖掘、梳理、充实法定职责。进一步下放权限，给予基层央行在专项贷款、优惠贷款、政策性贷款、优惠利率贴息方面自主权;充实金融统计执法和利率执行情况检查监督权，由人民银行负责组织金融稳定联席会议并开展工作，将处分权扩大到包括警告、记过、记大过、建议撤职、建议开除等。

(二)理顺体制，确保履职

一是建立科学合理的基层央行分支体系。在政府主导经济以及中央银行是国家宏观调控的重要组成部门没有发生改变时，建议在市（州）级恢复人民银行二级分行资格，使之与国有商业银行模式相适应。二是根据职责需要设立县支行机构。适应县域金融业的发展需求，依照履行职责的需要，在县域经济区划内按照“一县一策”的原则，在需要设立县支行的县域内设立县支行，在不需要设立县支行、其他县支行可以代为行使职责的，可以不设。同时根据实际情况授权履行相应的法定职责，承办交办的有关业务。

（三）加强窗口指导，强化履职

一是出台配套的信贷指导政策。根据国家不同时期的贷币政策，结合地方实际情况，及时出台配套的信贷指导意见，引导信贷资源发挥市场调节和资源配置作用，引导信贷资金投放，促进贷款合理增长。二是开展金融运行形势分析和金融运行效果评估。科学分析辖内金融运行情况，指导金融机构围绕货币政策和地方政府中心工作，优化信贷结构。三是加强地方经济社会影响重大问题隐患分析预测。根据金融经济情况和数据，形成客观准确的判断和分析，提出针对性的政策建议，作为地方党委政府参考。

（四）监管服务并举，夯实履职

整合监管职能。建立金融监管协调机制，把单个部门的单项检查提升为多部门的联合行动，建立“大监管”现场检查监督工作制度，提高金融监管效率。在实施监管过程中，不能搞人情监管、关系监管，要依法依规，要“有违规就要有处罚”，树立央行权威。优化服务质量。建立金融服务中心，将现有的一线业务、窗口服务全部整合在一起，按业务内容和性质细分为资金清算服务、行政许可审批服务、金融政策咨询服务等集中业务柜台，实行“一站式”服务。整合业务系统，建立综合性服务电子平台；根据需要恢复人民银行业务库，开展残损币、小面额币的兑换。延伸服务领域，在乡镇建立农村金融服务中心，把服务触角直接延伸到农村去，方便农村地区办理金融服务。

(五)加强自身建设，促进履职

一是建立科学的分支机构业绩考评机制。科学设计业绩指标体系，要激励分支机构对外履职部门大胆管理，优化服务。尊重地方党政、区域金融和社会各界对基层央行履职评价意见，全面真实地反映其履职绩效。二建立科学的人力资源管理机制。科学搭配新进员工的层次，根据岗位需要招聘新进员工。在分配上建立“多劳多得、少劳少得、不劳不得”员工绩效工资管理机制。建立“能者上、平者让、庸者下”干部任用机制。对现有员工进行科学培训，坚持短期培训与长期培训、职工自学与集体学习相结合。