构建全国统筹的企业职工基本养老保险制度：回顾与思考

骆莎

摘要：社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。

关键词：社会保险；企业；职工基本养老保险；全国统筹

中图分类号：F840文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）22-0070-04

引言

从20世纪50年代中后期以来，中国的基本养老保险经历了由国家保障、到单位保障等一系列演变、完善的过程。受中国经济整体水平仍然不发达、经济发展区域间不平衡等因素的影响，统筹层次较低问题一直羁绊着中国养老保险制度的健康发展。就中国社会基本养老保险目前的实际情况来看，只有部分省、自治区或直辖市实现了省级统筹，大多数地区还属于市级或县级统筹层次。

社会养老保险的统筹层次是养老保险制度社会化水平的标志，也直接决定着社会养老保险制度的可持续发展。社会养老保险遵循“大数法则”，即通过全社会范围内社会成员的互助共济来分散风险，参加社会保险的人数越多，风险就越分散，社会保险的功能就发挥得越好。较低的统筹层次不利于养老保险制度互助共济功能的发挥，也不利于实现社会保险的收入再分配功能，更可能抑制劳动力按市场规律合理流动。因此，必须逐步提高统筹层次，适应社会养老保险制度的内在要求，契合中国当前城镇化速度不断加快，劳动力跨区域、跨行业转移日益频繁的社会新环境。

对企业职工基本养老保险制度统筹层次的改革，是完善城镇企业职工社会保障制度的现实需要。目前，中国城镇企业职工社会基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的“统账模式”，这一制度中的养老保险统筹部分强调社会互济功能，个人账户部分体现劳动贡献差别，强调激励作用。但是由于目前制度的统筹层次过低，基本上为地方统筹，所以当参保者跨地区流动时，则一般只能带走个人账户部分，统筹部分不能转移。这不仅损害了参保者的实际利益，阻碍了劳动力的正常合理流动，更抑制了社会养老保险互济共济功能的发挥，有损制度的公平性。

以城镇企业职工的基本养老保险为切入点，研究社会养老保险制度统筹层次问题，能够为加快构建覆盖城乡的社会养老保险制度提供政策依据。为完善社会养老保险制度体系建设，早在1997年国务院就颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确表示，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡，以提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控。建立全国统筹的社会养老保险制度是中国社会养老保险制度改革的基本政策取向与制度建设方向。探索如何提高城镇企业职工基本养老保险的统筹层次，建立全国统筹的城镇企业职工基本养老保险制度，对政府制定出更加科学、合理的社会养老保险制度改革政策具有政策参考价值。

本文通过回顾中国企业职工基本养老保险制度统筹层次的发展沿革，主要回答两个基本问题：为什么要提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？如何提高中国社会基本养老保险制度的统筹层次？

一、企业职工基本养老保险统筹层次的发展沿革

自新中国成立以来，伴随着中国社会养老保险制度的发展与演变，城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次也几经变迁。新中国成立伊始，1951年2月26日颁布的《中华人民共和国保险条例（草案）》（以下简称条例）规定了中国城镇企业职工社会养老保险的最初模式。该条例规定，国营、公私合营和合作社营的工厂、矿场及其附属单位及铁路、邮电、航运三个行业的企业职工全部参加劳动保险，中华总工会为劳动保险业务的最高领导机构，负责制度的管理运行，各级工会作为基层单位具体执行劳动保险业务日常管理，劳动部为劳动保险制度的最高监督机关。从统筹层次来看，在当时计划经济背景下，建立起来的这种完全由国家承担缴费责任的养老保险制度属于全国统筹。按照条例规定，包括养老保险在内的劳动保险基金的筹集、支付、调剂范围都由中华总工会在全国范围内统一统筹。具体操作办法是：企业按照职工工资总额的3%征缴劳动保险金，由单位基层工会留足自身管理、运营费用后上交上一级工会，最后由中华总工会在全国范围内统一调剂使用。

由于经济社会发展的需求，当时的政务院曾于1953年、1956年对《中华人民共和国保险条例（草案）》进行了修订，但修订的内容主要都是围绕扩大参保职工的行业范围，对养老保险的统筹层次并没有变更。对于城镇企业职工的社会养老保险，国务院也曾于1958年颁布《国务院关于工人退休处理暂行规定》、《国务院关于工人退职处理暂行规定》，1960年颁布《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付试行办法》等法规，但也没有涉及养老保险制度统筹层次的问题。

“文革”期间，全国社会保险制度的发展都受到了严重阻碍，整个社会保险工作一度处于缺失管理的状态。1969年2月，财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，要求国有企业一律暂停提取劳动保险金，企业退休职工的养老保险开支由企业独立承担，在营业外列支。城镇企业职工的养老保险由社会保险倒退为“企业保险”，统筹层次也由全国下降到企业内部。在当时复杂的国内、国际政治环境之下所采取的这一政策，虽然在特殊时期发挥了一定的作用，但是这种由企业独立承担的养老保险制度导致企业负担过重，阻碍了不同负担比企业之间的公平竞争，过低的统筹层次也直接影响了养老保险制度互助共济功能的发挥。尤其是20世纪80年代中后期以来，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立与进程的加快，社会养老保险负担畸轻畸重直接抑制了不同类型企业之间的公平竞争，一些缺乏活力的企业纷纷亏损破产，不少老工业基地的企业职工根本无法领取到养老保险金，由此引发的社会矛盾层出不穷。

针对以上问题，国家劳动部于1983年10月在郑州召开全国保险福利会议，初步提出了恢复全民所有制企业职工社会养老保险实行社会统筹的政策思路。1984年之后，根据当时中央财经领导小组的有关工作精神，部分地区开始进行养老保险社会统筹制度的试点工作，形成了全民所有制企业职工养老保险由劳动部管理，城镇集体所有制企业职工养老保险由中国人民保险公司经营的局面。1991年，在广东、江苏、辽宁等省的改革试点基础上，国务院正式颁布《关于城镇企业职工养老保险制度的决定》，这一文件首次确立了中国城镇企业职工基本养老保险由国家、企业、个人三方共同负担的筹资模式，也明确了基本养老保险制度的发展方向应由目前的市县统筹逐步向省级统筹过渡，并指出劳动部下属的社会保险管理机构为城镇企业职工基本养老保险的经办单位。在这一文件的基础上，1992年5月，劳动部下发了《关于全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的通知》，进一步明确了城镇企业职工基本养老保险的统筹层次。

党的十四届三中全会之后，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》重新确立了中国城镇企业职工社会养老保险制度的改革方向。1995年3月，国务院颁布《关于深化企业职工养老保障制度改革的通知》，明确表示中国开始实行社会统筹个个人账户相结合的养老保险“统账”制度模式，并同时出台了两种“大账户”和“小账户”两种操作方案。在这两种具体操作方案的引导下，由于实际情况与地区利益的差异，各地区在实际运用中形成了千差万别的多种不同方案。1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》，明确要求养老保险的统筹层次应尽快由县、市统筹过渡到省级统筹，并要求建立“名义账户”，允许社会统筹账户与个人账户的养老保险基金互相调剂使用。在这一政策的引导下，大规模的养老保险个人账户“空账”运行成为进入本世纪以来的新的棘手问题。2000年12月，国务院又颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》，明确再继续坚持社会统筹账户与个人账户相结合的养老保险制度模式基础上，逐步做实个人账户。在辽宁、吉林、黑龙江三省试点的基础上，2005年12月，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保障制度的决定》，要求各地方在实现市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。2006年1月，上海、天津、山东、山西、湖北、湖南、河南、新疆八省、市、自治区开始进行城镇企业职工社会养老保险制度的试点工作，截至2009年底，中国已有31个省份和新疆建设兵团全部完成了城镇企业职工基本养老保险的省级统筹试点改革，城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次由20世纪80年代开始实行的县、市级统筹过渡到“统账结合”模式下的省级统筹。

二、城镇企业职工基本养老保险低统筹层次的现存问题

（一）制约养老保险制度的平衡与发展

现行的企业职工基本养老保险制度是按照社会统筹与个人账户相结合的原则，由国家、企业和职工共同承担缴费责任，企业离退休人员依法享受基本养老保险待遇的保障制度[1]。由于各省份养老保险的统筹层次基本为省级统筹，养老保险基金无法在不同省份之间调剂使用，抑制了养老保险互济共助功能的发挥。虽然2010年颁布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定了劳动者跨省、自治区、直辖市流动时，可以带走统筹账户中的部分资金，但事实上，过低的统筹层次下，部分养老保险历史“欠账”较重的省份由于支付缺口仍然需要中央财政资金的大量转移，而历史负担较轻的省份结余的大量基金却仍无法发挥应有的作用，养老保险基金的使用效率不高，直接制约了养老保险制度的自我平衡与发展。

（二）导致地方政府本位主义突出

理论与实证经验表明，社会养老保险制度的统筹层次定位在哪一级层，哪一级政府就会出于“理性经济人”的逐利原则以维持本地区制度的收支平衡为目标对制度进行管理。由于历史原因，在中国的社会保障财权与事权的责任分工中，一直存在着中央与地方政府界限不清、分工不明确的问题。同时，近年来，各省市地区城镇企业职工的基本养老保险实现省级统筹以来，省级政府成为制度的主要责任人与管理者，相应地，省级统筹部门负责对所辖范围内城镇企业职工基本养老保险实行统一征缴、统一管理、统一发放，制度的财务平衡、区域内统筹等压力都集中在省级相关部门，而地市、县级在制度中应承担的责任被极大弱化，其职责主要为收缴养老保险金。中央与地方政府的分工不明确、职责交叉直接导致企业职工基本养老保险制度的效率不高，各级政府之间处于各自利益的考虑，互相推诿、互相依赖的现象频出。

（三）导致基金使用效率偏低

理想化的社会养老保险制度应遵循“大数法则”而尽可能的扩大社会统筹层次，中国现行城镇企业职工基本养老保险以省级统筹为主，相应地社会养老保险基金也只是在省级范围内进行统筹，这种情况下，基本养老保险基金被分隔管理，不同省域之间基金不能互相调剂，基金的调剂功能与运营效率都大打折扣。表1反映出2010年中国各地区城镇企业职工基本养老保险基金的收入与支出情况。从表中所列数据来看，各地区基本养老保险基金的收支结余情况基本良好，除极个别省份之外，大多数地区都有大量的基金结余。但是，从各省基本养老保险基金支出的实际情况来看，不少养老负担较重的地区仍面临着基本养老保险金收不抵支、发放困难的困境。据报道，中国2010年有14个省份的养老金收不抵支，缺口达到679亿元[2]，基金使用效率不高已成为制约企业职工基本养老保险制度发展的重要障碍。

（四）导致管理体制混乱

1995年3月，国务院颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中曾允许地方政府在“小账户大统筹”和“大账户小统筹”两种模式之间根据本地情况自由变通。在这一政策背景下，全国各地形成了以县或地级市为统筹层次的诸多种方案，对统一管理和调控形成了很大障碍。同时，基本养老保险经办机构管理职能责权不清等也导致了现行统筹层次下基本养老保险管理体制的混乱[3]。就目前各基层基本养老保险经办单位而言，省市级共设有社会保障厅级、局级主管部门，市县级设有社会保障经办处、经办中心等派出机构。基本养老保险管理体制的混乱，导致了基本养老保险经办机构分工不明、责权不清、业务交叉与互相推诿。

（五）导致制度缺乏统一的信息操作平台

现行省级统筹层次下，各地区城镇企业职工基本养老保险分别根据本地区的业务操作习惯使用着不同的信息操作手段，不少地区各市、县级信息系统与上一级信息系统的数据采集指标与应用系统不一致，各省级地区之间的信息系统更是存在差别。各信息技术平台之间有着明显差异，信息采集缺乏统一的标准与要求，不同统筹地区信息系统差异较大，这不仅使各地区之间信息共享不畅，给基本养老保险信息系统的管理带来了许多实际困难，更直接导致了劳动者流动时，养老保险关系转移时信息资料对接的困难，重复操作现象常见、提高管理成本等问题。

三、建立全国统筹的企业职工基本养老保险制度的政策思路思考

（一）效率与公平兼顾原则

效率与公平兼顾是评判一项社会制度是否达到帕累托最优的重要标准，对于企业职工社会养老保险制度而言，能否通过提高城镇企业职工社会养老保险的统筹层次，实现制度的效率与公平兼顾，应是评判改革是否值得推进的重要参考标准。社会养老保险制度作为社会保障制度中最核心的制度内容，它承担着当劳动者年弱体衰、丧失劳动能力后的生活保障功能，这一制度的建立初衷就是要通过由政府参与、干预的方式确保劳动者个人生命周期内收入的平均分配，以及同一统筹区域内不同收入阶层、不同行业劳动者之间的收入再分配，因此，公平性应是制度建立的最根本要义。作为社会养老保险制度中的一项，城镇企业职工基本养老保险制度也应将公平性原则作为制度改革、发展的基本目标。提高城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次，能够在更大的范围内对养老保险基金的筹集、给付进行调剂，对调节收入差距、发挥制度的再分配功能起到重要作用，并进而满足制度的公平性原则。

（二）权利与义务对等原则

养老保险从根本上说是为劳动者在年老时提供收入来源的保障制度，享受这一待遇的前提是必须履行缴纳相关社会养老保险费率，也即是说社会养老保险制度改革必须坚持权利与义务对等的原则来进行协调。坚持权利与义务对等的原则对提高城镇企业职工基本养老保险的统筹层次具有十分重要的意义，一方面有利于调动劳动者的参保积极性，对制度的可持续发展具有激励作用，一方面也保障了制度再分配功能的实现。目前，由于中国东中西部地区经济发展水平差距较大，各地区城镇企业职工的平均工资水平也相差悬殊，如果按照全国社会平均工资为计发依据，强制性地将统筹层次提高到全国水平，那么势必会严重影响到收入水平较高地区群众的参保积极性。所以，提高城镇企业职工养老保险的统筹层次必须坚持权利与义务相对等的原则，充分平衡各方面利益的基础上制定方案。

（三）保障多数人利益的原则

社会保险制度的建立所必须遵守的一个重要法则是——“大数法则”。社会养老保险制度参保人数与筹集资金的规模、基金调剂使用的范围都是成正比的，只有保障尽可能多的单位参保，才能保障制度的风险分散功能得以很好的发挥。所以，城镇企业职工的基本养老保险必须保障在尽可能广的范围内筹集基金、调配使用基金，来降低制度的风险。尤其在中国各个地区经济发展水平不均衡的现实条件下，沿海地区与中西部地区、新兴行业与“夕阳行业”之间的发展差距悬殊，无论是从基本养老保险制度的可持续发展还是养老保险基金的安全性来看，都应该坚持广覆盖的原则，保障多数人的利益能够实现。而事实上，也只有坚持这一原则才能更好的发挥基本养老保险制度的再分配功能，促进收入分配在不同地区与阶层之间合理转移。

（四）渐进式推进原则

提高统筹层次，建立全国统筹的城镇企业职工基本养老保险制度必须坚持分步骤、分阶段地渐进式改革方式来逐步推进。提高养老保险统筹层次涉及的利益主体纷繁复杂，各地方经济发展水平、制度的负担能力参差不齐，如果以“一刀切”的方式“一步到位”强制性将统筹层次提高到全国层面，势必会影响制度的稳定性与可持续性。所以，现阶段，应继续巩固省级统筹层次，对没有真正落实省级统筹的地区抓紧落实，已经实现省级统筹的地区继续夯实已有成绩，为下一步全国统筹奠定基础，以渐进地方式逐步推进基本养老保险制度统筹层次的改革。

结语

从中国企业职工基本养老保险制度未来发展的长远视角来看，如何有效提高统筹层次，如何在现有制度模式的基础上构建全国统筹的企业职工基本养老保险制度是当前及未来很长一段时期中国社会养老保险制度改革的重点与难点。事实上，构建全国统筹的企业职工基本养老保险制度是一个系统、复杂的课题，覆盖人群之广、涉及利益群体之多、关乎部门协调平衡之难、涵盖保险项目之繁……超乎了我们的想象，如何处理好不同经济发展水平地区之间参保人员的待遇公平问题，如何协调好不同部门之间的利益平衡问题、如何平衡不同层次养老保险制度之间的衔接问题……都是值得我们未来深入思考与关注的命题。

参考文献：

[1]马永华.养老保险统筹层次提高要兼顾公平效率[J].河南师范大学学报，2010，(3).

[2]2010年14省份养老金收不抵支[N].东方今报，2011-12-28.

[3]邓大松.中国养老保险制度及其改革回顾[C].中国社会保障制度建设三十年:回顾与前瞻学术研讨会论文集，2008:5.

[责任编辑 陈丽敏]