中国农村扶贫治理机制研究

范永忠 范龙昌

摘要：中国农村扶贫涉及的组织机构膨大，管理层级多，职能条块分割，加大了农村扶贫工作的协调难度与运行成本；现行农村扶贫治理机制中，农村扶贫资金与项目决策职能与执行职能合一、监督职能缺失，没有形成应有的治理机制制约功能、制衡功能与目标约束功能。所以，我们必须通过制度创新，通过确立法律制度，完善政策体系，建设保障机制，细化扶贫战略与目标，重组扶贫组织机构与管理体制，形成制度规范下的有效的农村扶贫治理机制。

关键词：委托—代理；农村；扶贫治理机制；现状；建议

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）22-0043-04

一、委托—代理问题与扶贫治理机制

委托—代理理论一直都被经济学家们应用于研究现代企业，即在信息不对称情况下，所有权与经营权分离所造成的委托人利益受损现象。在公共行政领域也存在着众多的委托代理关系。由于信息不对称、外部性、监督弱化和激励不足等原因，同时委托人和代理人的目标不一致，出现代理人损害委托人利益的代理问题。代理人作为“经济人”存在所谓的“机会主义倾向”。解决代理问题的最佳办法应是建立一套既能够有效地约束代理人的行为，同时又能激励代理人按委托人的旨意及设立的目标而努力工作、减少代理成本、实现委托人与代理人双方的“帕累托最优”的机制或制度安排——激励与约束机制。

扶贫治理机制就是使代理人最大限度地维护委托人的利益，避免代理人的道德风险和机会主义倾向以及损害委托人利益的问题发生。主要是对扶贫治理的目标约束、制约机制和制衡机制进行的一系列制度安排。中国农村扶贫是以政府为主导的一种模式，但扶贫治理的主体已经超出了政府的多层级政府机构，而延伸到了村社及贫困农户，这些部门在农村扶贫及项目管理与实施过程中扮演的角色就显得尤为关注。

因此，扶贫治理机制应由以下要素构成，（1）扶贫战略及目标体系；（2）扶贫组织与管理体系。包括扶贫治理决策机构、执行机构；（3）扶贫法规制度体系。包括：扶贫政策与法规体系，组织管理、预算、责任与绩效等制度；（4）扶贫监督体系；（5）扶贫信息系统。这五个方面的内容和机制相互联系、相互作用，构成一个有机整体。

二、中国扶贫治理机制中的委托—代理关系

委托代理理论的研究主要是从个体的角度出发的，所以无论是部门外部还是部门内部的委托代理关系，其实质都是各部门的领导代表其部门参加博弈。威尔逊（Wilson）曾经指出在政府机构代理关系中的两个关键特征:一是代理人有多重任务；二是政府机构有多重委托人。在农村扶贫过程中，政府机构也难逃这种厄运，如多个利益集团会对某一公共支出部门的决策施加影响。

1.农村扶贫组织及参与主体。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。为了协调各个参与农村扶贫的部门之间的关系，从中央到地方都成立了各级政府的跨部门扶贫领导小组，国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，在领导小组之下，国家相关部委、省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了专门的扶贫开发办公室，负责本地的扶贫开发工作。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省（自治区、直辖市）。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由各有关部门规划和实施项目。

中国农村扶贫参与主体众多，主要参与主体为各级政府相关部门组成的扶贫开发领导小组和扶贫机构：（1）国务院扶贫开发领导小组办公室；（2）国家部委。国家（地方发改委）与以工代赈计划、财政部与财政发展资金、中国农业银行与专项扶贫贷款以及政府其他业务部委；同时，相应各地方也设立对应扶贫机构：（3）省扶贫机构；（4）地市级扶贫机构；（5）县级扶贫机构；（6）乡村扶贫；（7）贫困农户；在不考虑各机构内部层级机制的情况下，农村扶贫参与主体层级链达到6～7级。

2.扶贫治理机制中的多层委托—代理关系。国家扶贫资金的管理层有四层，并且是按行政规则逐级管理的，这种管理可以看做是多重委托—代理，即国家、省（市）、地区、县这四级管理层之间存在一种委托—代理关系，其中，国家是最初委托人，县是最终代理人，省（市）、地区既是一级委托人，又是一级代理人，他们之间的错综复杂关系约束着扶贫资金的使用效益。上级政府与下级政府的委托代理关系、政府部门与支出部门的委托代理关系、政府部门与政府官员之间的委托代理关系、扶贫项目运作过程中的委托代理关系等。目前中国的这种委托—代理关系一般都没有签订具有强约束力的或比较规范的合同契约，只是根据国家扶贫战略及目标任务要求和各地贫困人口、贫困状况来确定扶贫资金的总规模，然后再将资金下拨给各省相关的扶贫部门。同理，省与地区之间、地区与县之间也存在类似问题。从运行过程看，这种多重委托—代理关系使信息的传递，责任的归属逐渐变得模糊起来，找不到对扶贫资金真正负责任的人，这种管理状况不是造成扶贫资金的流失，就是造成扶贫资金的低效率投放。在农村扶贫过程中，因内部信息或外部信息问题而导致道德风险或逆向选择行为，影响政府扶贫预算资源配置效率。

三、中国农村扶贫治理机制现状分析

1.农村扶贫战略目标定位与政府预算。从中国反贫困战略的形成及其实现目标和指导方针上，我们可以看出，中国政府实行的是以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现减缓和消除贫困目标的战略。实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。这种战略存在的主要问题：（1）在扶贫主体的确定上，过高估计了政府在地区经济增长成果分配中的作用。（2）在扶贫客体的确定上，注重宏观区域贫困，对微观层次上的贫困村、贫困户重视不够。（3）在扶贫方式上，注重物质资本的输入，相对忽视了对人力资本的的开发与塑造。（4）在扶贫内容上，重视改善供给，轻视刺激需求。

对于中国农村的扶贫目标实现，现行的政府预算管理没有一个科学保障体系，在治理机制、预算管理及内部控制方面没有形成关联体系，预算编制、执行、评价作为一个完整的过程，不仅是一个连续一体化的过程，而且是相互作用，周而复始的循环，以实现对整个扶贫运行过程和结果的最终控制。近年来，农村扶贫过程中所暴露的预算管理中种种问题，与忽视整体治理机制转型的改革路径不无关系。

2.扶贫组织机构膨大，层级多，管理协调成本高。扶贫组织与管理体系是扶贫开发的组织载体和依托，它构成反贫困的运作系统和传导机制。中国农村扶贫实践中，扶贫组织与管理体系主要问题为：一是机构组织膨大、管理层级多。中国农村扶贫组织中形成中央、省（自治区）、地市、县、乡、村六级行政组织机构，这些行政部门的作用在农村的扶贫实践中并没有得到充分体现；二是扶贫机构与地方的市、县、乡各级政府之间没有直接的直线隶属关系，所需扶贫经费只能向有财权的各级主管机关申请，对扶贫的统一规划和部署也无从做出；三是在扶贫资金管理体制上，条块分割，责权分离，扶贫步调难以协调一致。各部门资金按各自行政渠道切块下拨，资金使用分散，缺乏必要的监督管理，以致资金使用效益较差，资金浪费、沉淀甚至损失严重；四是贫困农村社会经济组织机构功能缺位。农村组织在落实社会福利、社会救助、社会慈善、治安、计划生育、卫生服务、司法矫正、环境保护、社会纠纷基层调解和生活服务等诸多方面都发挥着实质性作用。贫困农村的社会组织水平一般都很低，村民自治组织在人民公社解体后并没有真正建立起来，社区的公共管理和公共服务处于“无人管事”的状态；五是农村扶贫工作是完成某种“政治任务”。尤其县乡级定期换届几年一个轮回，直接影响到扶贫模式的选择、扶贫对象的瞄准、扶贫深入的程度等方方面面的问题。在扶贫中采取这样一种组织形式其结果是：一方面，扶贫工作组力量薄弱，不堪重负；另一方面，其他大量有效的扶贫资源被闲置，没有对政府现有的各种行政资源进行有效配置。

3.扶贫治理决策与执行功能模糊，内部人控制问题严重。扶贫组织机构膨大，条块分割，扶贫资金的多头筹集和多头管理，有国务院扶贫开发领导小组办公室管扶贫的议事协调、国家发展改革委员会地方司管以工代赈扶贫资金项目、国家财政部农业司管财政扶贫资金项目、国家农业银行管信贷扶贫资金项目、国家民政部管救济（供养）扶贫等；在地方，从省到县也设立了相应机构，特别是西部各省除了对应设立上述机构外，还有民族地区开发办等。并且资金及项目决策与执行功能没有很好的分离，“内部人控制”问题严重。例如有的县把扶贫资金的一部分挪用补发职工的拖欠工资；有的把扶贫资金用作部分工业项目的补充流动资金；也有相当一部分严重不符合放款规定，如用扶贫资金炒股，炒房地产，大吃大喝，公款私用，购置高档办公用具等。这类现象不仅在扶贫资金管理机构存在，而且在涉及到资金具体使用的有关部门内也普遍存在。

4.扶贫法规、政策、制度不健全。一是扶贫政策法规。中国现在扶贫工作还未立法，对扶贫中出现的问题目前主要靠政策约束，并且以财政政策为主，政策的整体变动、区域变动和时间性变动较大，实际执行中的弹性也大。二是制度保障。集中体现在贫困农村社会经济制度的缺失与不完善.典型的“二元结构”在贫困农村体现尤为突出，具体表现为农村收入分配上的不公平，人力资源投入严重不足，受教育上的不平等，社会保障上的边缘性，文化、卫生与基础设施供给不足，城市化进程配套制度不到位，财政转移支出不平衡，农民土地权益常受侵害，农村经济发展资金短缺，农业风险化解困难，农村返贫困问题严重，扶贫资金屡被侵占，户籍没有体现国民待遇，生态环境得不到改善，政治参与不够等等严重阻碍了农村的经济发展。

5.扶贫监督功能缺失。中国农村扶贫监督体系缺失具体表现为: 一是没有专门设立监督反贫困治理工作的机构。政府无法对扶贫项目实施必要的管理及对扶贫部门的工作绩效进行有效核查。特别是由于中国扶贫机构并没有按照财权与事权分离的现代管理制度进行设置，所以导致一些扶贫部门在实际工作中自觉不自觉地把自身等同于类似于财政部门的政府组阁部门，催生了寻租（权）等腐败现象。而监督体制在扶贫资金管理上所缺少的制度化检查和责任追究，无疑更助长了扶贫资金的“漏出”，增大了扶贫运作的成本；二是缺乏公众强有力的外部监督。政府部门暂时不能把扶贫项目实施的步骤、对象、存在的问题、资金到位的情况、资金发放的情况等向广大群众定期公示，接受群众的监督，而各乡、村的扶贫组织还不能做到及时解答群众提出的疑问，目前的反贫困治理还很难真正做到公平、公正和公开。

6.扶贫信息报告系统。中国目前的贫困人口是国家统计局根据农户抽样调查结果推断出来的，只有总量和大致的地区分布，并不知道哪些农户和人口是贫困户和贫困人口。这种状况必然使扶贫工作的针对性大大削弱，相当一部分贫困县目前实行所有农村户口的居民都有资格获得扶贫贷款的政策。这种状况不改善，即使银行体制的改革使大部分贷款能够到户，也避免不了扶贫投资的利益大多为非贫困人口享用的可能。

四、农村扶贫治理机制改进的建议

通过上述对中国农村扶贫治理机制的分析，我们必须通过制度创新，确立法律制度，完善政策体系，建设保障机制，细化扶贫战略与目标，重组扶贫组织机构与管理体制，形成制度规范下的有效的农村扶贫治理机制。

1.改革政府扶贫预算管理，保障农村扶贫战略目标实现。深化包括部门预算改革、绩效预算改革等各项财政管理体制改革，提高预算管理的“精细化、科学化”水平。其实质内涵包括战略预算编制准确、实际运作管理高效及战略风险评估、识别、调控有效。其有效执行必须依靠各级政府管理主体（各级责任中心）的决策和执行效率，这取决于各级责任主体及利益相关者的素质和组织结构、管理模式、财权配置等制度安排，这是农村扶贫治理机制有效性的保证。

农村扶贫预算管理要做好以下几个环节的工作: 一是必须把扶贫战略管理目标有效嵌入预算管理体系中，使目标转换为可操作的预算控制标准；二是由于农村扶贫周期较长，不确定性大，管理风险性的存在，其效率决定扶贫战略预算管理效率；把预算作为调控标准，对资金运行过程和结果进行有效调控，这是预算运行的关键；三是扶贫资金及项目运行效率的评价。这是扶贫战略目标管理循环的基础；四是绩效考评制度是结果导向管理理念的重要体现和衡量项目执行效果、实行问责制的重要手段。对应立项时的各项重要内容和影响评估，有助于督促立项论证形成的保障政策得到有效落实。

2.重组扶贫组织与管理机构，使决策与执行职能分离。地方政府专职扶贫部门的定位。具体而言，省、市、县、乡四级政府，明确职责、合理定位。省级政府扶贫机关负责对扶贫进行总体的安排部署，通过区域政策和地区发展政策对贫困地区的政策性损失进行补偿，为引进资本提供宽松的政策环境，以改善基础设施为基础手段降低贫困地区的交易成本。市一级更多的是协调、指导、服务角色。县政府负责具体事务的实施和执行，与省、市政府相比较，应重点突出县政府的扶贫职责，依靠产业政策和产业布局规划促进贫困地区比较优势项目的发育；乡政府是县级政府管理的最直接的延伸，其主要职责是协助上级政府，并具体落实。

政府专职扶贫部门与其他非专职扶贫机构的关系定位。确立政府专职扶贫部门的主导地位。确定政府专职扶贫部门作为主管部门的行政职权，整合其他非专职扶贫机构的扶贫资源，确定扶贫事务接受专职扶贫部门的统一管理。建议将扶贫开发办公室由政府议事协调机构调整为政府组成部门，行使行政审批和项目主管职权，承担相应管理责任，使其与扶贫开发的长期性、艰巨性、战略性统一协调。

规范村民自治，加强村级组织建设，完善社会保障体系建设，寻求乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制。从法律、制度、体制、机制、组织和方式等方面实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动。突破村民自治困境，化解村民自治的约束机制和制约因素，着力培育、发展与村民利益密切相关的社会服务组织，拓宽公共参与渠道，疏通利益表达机制，为提高贫困人口的体力和智力素质创造条件。

3.完善扶贫法规制度体系。尽快制定反贫困法 。反贫困法的内容必须对贫困线、贫困监测系统、扶贫资金的筹集、扶贫系统的组织结构、扶贫工作的监督、扶贫计划的制定与实施各个环节给予科学、系统的规定。

完善政策体系。完善的反贫困政策体系是中国农村反贫困治理的重要组成部分，它可以为中国扶贫制度从纵向扶贫向横向扶贫的转变提供强有力的支撑和保障，改变目前财政政策运用得较多而其他政策明显不足的趋势，完善中国农村反贫困政策体系必须综合发挥包括财政、税收、金融、产业等各项政策的作用。

健全农村扶贫治理配套制度。一是完善贫困农村公共服务制度。按国民待遇原则完善贫困农村公共产品服务制度，消除城乡差别，并有计划、逐步实现农村贫困地区全覆盖。二是完善农村土地产权制度。明晰土地产权，严格土地征用的规范管理、不断完善土地流转手段，妥善解决失地农民的生存和发展问题，把土地征用制度改革同农民的生存保障结合起来。三是创新农村金融、保险制度。统筹农村金融需求，解决农村支农金融机构布局不合理，金融产品不适、农村农户贷款抵押担保缺乏的问题；农业保险供给不足、农村与农业发展风险无法化解，需要国家在政策制度上进行合理安排，使农村及贫困地区能够得到应有的保障。四是生态环境与资源保护制度。制定生态环境考察评估制度，对不适宜人类居住的地区，采取生态移民方式进行化解，并进行逐步治理；同时采取引导产业升级、发展循环经济、减少生态环境与资源负担，实施可持续发展战略。五是农村人力资源开发。逐步形成一个多渠道、多层次、多形式的农村劳动力职业技术培训格局，解决贫困农户求学与就业的矛盾。

4.建立严格规范的检查、监督和评估制度。增加扶贫工作的公开性和透明度，把项目决策程序、扶贫资金和物资的发放标准和程序、项目验收的标准和程序全部公开，使贫困群众和新闻媒体能有效地监督整个扶贫过程。把贫困地区群众的综合评价和扶贫工作的效果及扶贫干部的廉洁自律作为对扶贫干部的评价和晋升标准，从而避免弄虚作假、谎报政绩的现象发生。行政监督机关和检察院对扶贫工作要严格依法监督。对违法犯罪及侵犯贫困人口权益的行为要严肃查处。同时，所有扶贫工程完工后要报项目资金主管部门验收，接受财务审计。贫困县、贫困乡要自检自查，接受上级政府、监察及司法部门的联合验收检查。项目完成后，要组织政府相关部门干部、专家和群众代表参加的综合评估，总结经验教训。

5.建立客观、动态的贫困监测报告系统。构筑持续监控、功能较完备的信息系统，实时连接扶贫管理各环节。在全国扶贫机构组织范围内建立扶贫统计与报告系统，覆盖各省、市、县、乡、村，其具体职责是根据各地农村扶贫情况，统计贫困人口数字、扶贫资金投入、扶贫项目进展和脱贫等信息，保证和监督贫困统计信息的科学性和准确性，为各级政府在扶贫决策时提供科学的依据并提供咨询服务。这样可以较好地防止贫困统计信息的失真，提高扶贫工作的效率。

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[责任编辑 吴高君]