社会管理专家谈

舒炜

在经济发展和改革的双重促进下，加强社会管理创新现已成为主流价值观，但国人做事最忌一点：一有什么流行，就会趋之若鹜，搞成一窝蜂，更坏的结局则是弄巧成拙。毕竟，要做出有价值的社会管理创新谈何容易，重点、难点均是千头万绪。

为此，本刊记者采访了复旦大学唐亚林教授、唐贤兴教授、中南财经政法大学乔新生教授、中国社科院副研究员高勇、西南政法大学和静钧副教授、国家发改委《改革内参》执行主编沈阳等专家，试图共同求解这些难题。

服务只能花钱买?

《廉政瞭望》：在2011年，中央前所未有的重视起“社会管理创新”，各地也把这一口号提得更多、更响了，先行者、跟风者都在纷纷出招，其中有哪些是值得借鉴的?同时，如何防止其中的“花架子”。

唐亚林：社会管理创新最重要的不是新口号的纷纷提出，而是要抓住重点：一是限制与规范政府权力，建立法治廉洁高效政府；二是发挥社会自治作用，尤其是发挥各种社会团体的自治作用，发挥公民参与社会管理的作用，用社区自治的办法推动社会管理的创新；三是建立政府、社会、公民优良的伙伴关系，其价值取向以平等、独立、分担、共治为核心。

沈阳：避免“花架子”，这个说法很好。各地创新的招数不求一致，但重心都在对地方官员的管理和制约，对权利的保障与弘扬。比如广东的特点是强调社会建设，并在制度允许的空间内引入公民参与。相比之下，处于西部地区的重庆就比较重视民生。这些方法各有价值。

《廉政瞭望》：在一些发达地区，政府往往会把暂时无法提供的公共产品与公共服务，通过市场化的运作机制，用金钱进行社会购买服务，也取得了一些成效。但这种方式是否具有推广的意义?毕竟，没钱的贫困地区要占多数。

和静钧：其实，不光贫困地区没钱，发达地区的财政也有限。江苏昆山市代市长路军不久前就表示，他刚到昆山工作时，觉得这个排在全國百强县榜首的县肯定不会缺钱，但半年下来发现却是很缺钱，因为“要花钱的地方实在太多了”。

沈阳：“花钱买服务”，本意克服政府集权趋势所带来的一系列现代性危机，值得鼓励。不过，如果被理解为，出了事情用金钱去摆平，就有问题。对贫困地区来说，推进市场培育、民营企业支持、社会组织建设、加强对公务员队伍的管理与制约，进而改善政府财政收入状况，显得更加重要。改良社会和政府运行则是基础性工程。否则社会管理创新就很容易缺乏根基。

维稳压倒一切吗?

《廉政瞭望》：在很多官员眼里，把维稳当做了社会管理的唯一目标，以不惹事、不出事、压得住为施政之道。对这个问题该怎么理解?

高勇：去年年初，胡总书记讲“社会管理说到底，是对人的服务和管理”，习近平副主席讲“社会管理，要和群众工作联系起来做”。这些话，都是在给社会管理定调子，就是社会管理不是单单讲维稳，而是要从综合层面上解决根本问题。但是具体落实到责任主体上、实践中、基层里，可能就又是一回事了。

唐亚林：维稳只是社会管理的一个动态目标，社会管理的真正目标是社会的自主良性治理。

乔新生：如果为了维稳而强化政府特别是执法机关的权力，把社会公共利益与公民的利益对立起来，或者人为地夸大国家利益与个人利益之间的紧张关系，那么在管理的过程中就会滥用权力，制造不必要的社会动乱。

沈阳：社会管理的目标是“化解社会矛盾”，同时“公正廉洁执法”。不能让稳定压倒人民民主、压倒改革开放、压倒公民权利。这几年来，就出现了这样的现象：问题官员将自发的维权民众对稳定的影响上纲上线，结果造成民众逐步将对腐败官员的不满转移到对政府的不满。

唐贤兴：现在，很多地方的“维稳”的做法，已经成为推进社会管理创新的一个重大阻碍。真正的社会管理创新，必须依赖于社会的成熟和强大，但社会成长之后，政府的权威处于什么位置，政府的角色如何定位，政府自身以及各地的治理者，都有很多方面的担忧。显然，不改变当前的维稳逻辑，不改变围绕维稳而设计的管理体制，很难指望“维稳”能成为社会管理和社会发展的推进器。

《廉政瞭望》：中央提出“要把矛盾化解在最基层”，不少地方以此为借口，就把化解矛盾、维护社会稳定的责任都推给7乡镇政府甚至村委会。你怎么看这个现象?

沈阳：再怎么推，出了事情，上级政府主管领导照样难逃其咎。其实，由于基层政府和村委会的政策掌握空间并不大，这样会把它们推向与民众对立的紧张局面。

唐贤兴：把矛盾化解在最基层，是一个正确的思路。但必须找到产生这些矛盾和冲突的最基本的根源。事实上，基层和乡村的很多矛盾，根源并不在基层和乡村，大多具有深刻的历史根源。显然，这些矛盾和冲突远远超出了乡镇和村委会解决的能力范畴。不恰当地将其转移给基层，是“压力型体制”的传统做法。上级层层给下级加压、加指标，只会出现下级和基层纯粹为完成指标而维稳的结局，这种现象，正是当前维稳工作怪圈的一个体现。

唐亚林：很多矛盾确实发生在最基层，经过多年的累积和变异最终便成了大问题，而上级部门缺乏应有的介入与纠偏机制，从而加剧了矛盾的恶性循环。对于多年累积下来的复杂矛盾，仅靠基层政府肯定是不行的，不发挥上级部门的主动介入与纠偏，不可能得到最终化解。同时是要建立解决矛盾、化解矛盾的有效的规则与制度，而且要将其真正落实下来。

自治的进与退

《廉政瞭望》：在当前的创新中，成立各种协会、社会组织被视为一个标志，一些政府甚至以此作为政绩考核指标。那么民间成立协会或组织是不是单纯的数量越多越好?另外，协会怎么管理?它的权力有多大，例如它能不能罚款停业呢?

沈阳：现在的协会不是太多，协会太少了，不过要减少协会的垄断和官方色彩。对于协会是否有权罚款，要看罚款的依据。我们一般不应该主张协会参与罚款停业，如果非参与不可，也要守法，还要经过全体协会成员的民主决定，形成社会契约。可以确定的，一旦授予协会这种处罚权，那么协会的和平退出机制和行业协会的多样性就显得特别重要，也就是必须打破行业协会的官办体制和垄断色彩，让协会成为公民自己的自由生活。

和静钧：各类协会多不可怕，就怕是最后都异化成公权力的替身，这从那些退休官员或退居二线官员担任一些协会要职中可见。

唐贤兴：有大量协会的存在，是社会成熟的标志。各种行业协会不是政府权威的挑战者，而是政府管理的合作者。但现在不少协会的独立性和自治性程度都相当低，而政治化和行政化的程度却相当高，它们离理想的社会治理还有很大的差距。此外，在理想状态下，各种协会对于其行业内的管制和服务对象，可以有相应的作出处罚的权力，这个权力，不应该只有政府才能有。

乔新生：在任何国家，自治团体都不得享有行政处罚的权力。在德国曾短期内赋予过商业自律组织管理市场的能力，但是他们后来发现，如果不对自律组织的权利加以限制，那么这些社会自治组织也可能会侵害公民的权利。

《廉政瞭望》：中国是一个长期中央集权和政府主导的社会；同时也有人认为，中国国民性有松散、自私的一面，那现在来推动民间“自治”能行得通吗?

唐亚林：是什么造成了中国国民松散、自私呢?恰恰是不受制约的专制权力长期规训的结果。

乔新生：在清代以前，中国实行的是典型的“官府不下乡”，只不过到了民国，政府开始加强管理，才不断地压缩社区自治组织的生存空间。

和静钧：国民自私性其实是全球人类的共性，只能说中国国民性这一点相对被我们放大了。老外推崇大社会小政府，与之适应的是分权制；中国却是小社会大政府，之与适应的就是中央集中制。中国的有效管理模式，不在于自治，而在于权力不断渗透到每一细胞这个管理极致效果。

沈阳：第一，自治是公民的权利，官员和一些自以为精英的人素质再高，也不能否定民众的权利。第二，让自治起来的民众参与到国家的改革、发展、稳定事业中，是化解社会矛盾、让政府公正廉洁执法的社会基础。

《廉政瞭望》：我们注意到，在现实中，一些地方面临着社会管理的新情况、新问题。例如针对外来人口旧的计划式、防范式制度还未完全解体，但新的管理方式又不健全，那此时应该按老办法还是新思路来办?

唐贤兴：社会管理的创新，显然是一个破旧立新的过程。我们不能因为创新存在难度，创新产生的绩效很慢，而转而向旧体制寻求出路(即重新回到旧的管理格局)。如果要让新旧体制的转换更为顺利些，我们就必须尽量缩短这个“间隙”，妥善处理各种矛盾。

沈阳：应该是循新。关键是新到什么程度。这是一个改革与发展的问题。如果拒绝改革、拒绝发展，国家的未来就颇为令人担忧。为此，既要尊重中央的统一安排，又要培育地方政治家，还要促进社会发育，一起开启中国社会管理创新的新模式和新空间。