走向共治之路/舒炜

舒炜

近一年前，江苏响水化工厂的一则爆炸谣言，竟引发了万人恐慌，连夜出逃。半年多前，江西抚州的政府连环爆炸案震惊全国，是怎样的原因，让犯罪者钱明奇生出这样的深仇大恨?在一个多月前的广东乌坎，更是发生了一起时间长、人数多、对抗强烈的群体性事件，所幸，该事件最终以一种较为开明的方式得到基本解决。

于是有人不解，在经济大踏步地向前迈进的当下，各种矛盾却在增多和激化：浩荡的上访大军、频发的拆迁纠纷、冷漠的人际关系、垮掉的红会信任……社会发展出的实绩与群众真正得到实惠并未实现统一，反而遇到了现实挑战。

究其实质，这些大多源于群众的利益诉求得不到缓解和满足。与此同时，公民力量却在持续生长。针对过去经常被人提及的“社会恐惧症”，政府和社会在主动或被动中进行着一些转变。中央编译局副局长俞可平则认为，组成参与社会建设需要多方力量，不能只依靠哪一方，應该通过顶层设计，走出一条由政府和社会组织、群众其同治理的科学化道略。

社会管理有点难

近年来，我国城乡结构、社会阶层结构和社会组织形态发生了新变化，各种利益关系更趋复杂。总的说来，社会管理的难度集中在4个方面。

社会管理的主体包括政府、社会组织和群众，如何让他们各司其职，协调、防范管理中“争利越位”、“断层缺位”和“交叉错位”等问题，是完善社会管理格局首当其冲的难题。因为目前还没有一部明确的规范来对其进行界定，大家仅处于使其多元化的“摸着石头过河”的阶段。

其次，改革改制层次更深、牵涉面更广，潜在问题也更多被看到。社会成员流动的频繁，就随之增加了不少开放性问题。像广东增城外来人口群体性事件，宜黄拆迁自焚事件等，背后其实都是不同阶层之间的利益冲突，如何对这些利益关系进行协调，也是很大一道难题。

同时，社会元素越丰富，民智越发达，社会问题更容易交融共生，导致有关方面会感觉到：民众不如以前那么好“管”了。其实是民众的社会诉求在不断提升，维权意识更加膨胀，毕竟，他们需要的住房、教育、医疗等公共产品存在着大量短缺。乌坎事件、大连市民反对PX项目的散步和各地维权律师团雨后春笋般的成立，都在此例。由于政府往往在民生上的投入费用偏少，也缺乏在这方面的紧急预案和管理经验，这些都被专家归结为社会管理中的新难点，也成为了社会管理创新的核心。

此外，转型社会价值真空和社会失范也引发了风险，造成政府公信力下降和社会道德迷失。郭美美、小悦悦、官二代、许云鹤……这些事件不断在撩拨着大众的神经。文化价值的重建，是超越经济层面的难题，更加显得任重道远。

有评论指出，现时的社会管理最大的缺陷就是权利太过于紧张，而公民又欠缺自律的能力。有关部门有时会将“社会管理”扭曲为“社会问题管理”和“社会危机管理”，结果将社会管理颠过来变为了管理社会。

加减乘除怎么算

“不能这样算!我强烈要求核查这份社会评测调查准确度!”

“刘书记，我们街道今年增加了不少社会组织啊，这个分要加上!”

2012年1月5日下午6点左右，一场街道年终考核评议会在成都市锦江区社工委会议室已经持续开了5个多小时，会议室里不时传出争论声。

刘彬是成都市锦江区社工委书记，他负责主持今天的街道年度社会管理工作考核会，没想到遇到了这么多的争执。“平时一两个小时就能定的东西，今天折腾了一下午。”刘彬后来与本刊记者聊天时并未表现出焦躁，反而笑着说，“因为社会管理创新全部纳入考核了，一考核，就都重视了。”

和全国其它地方一样，成都也在研究、推进着加强社会管理创新的招数。“我们更多是在做减法。”刘彬告诉记者，“街道办的职能减少，可以让行政管理的层级减少，支持群众通过自己的力量来解决一些事情。”近3年多来，锦江区在“社会管理创新”中发力很猛——先是由行政力量把街道办事处的经济职能全部剥离，再是孵化大量社会组织协助居委会进行公共管理和社会服务。这一模式受到高层肯定，锦江区也顺理成章成为了全国首批和谐社区建设示范城区。

比起锦江区的减法，安徽省铜陵市则在做除法，在一年多前就撤销了所辖全部街道办，成立大社区，让区政府直接面对和服务群众，可以实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接。

在撤消街道办中的一个原则是，涉及到为老百姓服务的职能全部下放到社区，因为“社区层面现在的主要任务就是为居民服务”。但也有人不客气地指出，铜陵本来就是一个小城市，之前也不过仅有10个街道，这样的实验还不具有全国推广价值，且改革后很多部门向上或者对外都难形成呼应，这种论调给铜陵的改革者们泼了一瓢冷水。无疑，像铜陵这样的创新者，更需要顶层设计的智慧来提供更大的支持。

各地招式不一，但都是在民生服务上做“加法”、民主进程上做“乘法”，在社会管理创新中打“亲和”牌。合肥市就推行了社区市民“一刻钟生活圈”做法，通过网格化、信息化、组织化、服务化建设，让市民的难心事、烦心事、忧心事在家门口就能够得到解决。

即便如此，当前政府服务方面依然有着不少问题，尤其是公共服务的主体和方式较为单一，造成服务资源分割、闲置和浪费。更有政府服务效率不高、服务质量不优的问题，与群众的要求和期望还有很大差距。所以，建立合理的利益格局，引入社会力量，推进服务主体多元化，鼓励公众参与社会生活，就成了各地的又一尝试。

让社会组织“接棒”

“为防止各类行政事务进社区而造成对社区民主自治空间的挤压，制定行政事务进社区的准入标准”、“采取‘费随事转或政府购买服务。”

——这句话摘自广东珠海市街道社区民主自治试点工作的实施细则。换句话说，珠海的政府机构若想让社区完成“协助政府工作”之外的事情，比如，若想让社区帮助其进行问卷调查，就得掏钱。

珠海的思路很简单，就是政府把应该由社会承担的职能有序地转移出去，培养大量的社会组织来“接棒”：把社区力量组织起来，形成社会共同体，反转过来告诉政府，我们需要什么。社会管理体制改革的方向是发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用，多元治理更需要激发广大人民群众的主体意识。

成都锦江区也很重视社会组织的作用，不仅降低社会组织的门槛，还在财政上大力扶植：社会组织中，凡达到登记标准的，都将得到2万元奖励；达到备案资格的，也可以奖励5000元。与此对应的是，民政部民间组织管理局副局长李勇早有过一段公开表示，“最终目标是实现所有社会组织直接登记”。

“我们正是要加大政府购买公共服务的力度，涉及的人财物我们都不去参与。”刘彬表示，“解决有的社会问题要依靠社会组织的协助，完全靠政府力量很难管理。区上还提供了一些办公场地，建立社会组织联合会，目的就是要引导其规范、健康地壮大。现在年终对街道的考核，其

中一项就是区上委托这些社会组织进行调查做出的社会评价，比重占到了20％。通俗来说，就是变过去的‘替民做主为‘让民做主。”

和民间基层社会组织相对的是社会精英组织。去年上半年，贵阳成立了一个由各界名流，尤其是“非公有制经济人士”组成的“和谐贵阳促进会”，并由行政力量驱动其运作，利用该协会的资源化解社会矛盾。专家分析，这可以被看成是贵阳市委书记李军关于社会管理创新思路的一个产物。这一形式受到中央统战部高度肯定。

事实上，“和谐贵阳促进会”在参与社会治理时，就是担当政府和上访群众沟通的中介，对困难群众进行帮助。至少在思路上，还是一种为群众服务的表现。北京大学公民社会研究中心执行主任师曾志指出：“政府放开手，民间的社会自治，恰恰是保证中国长治久安的道路。虽然目前社会组织发展已经欣欣向荣，但社会组织力量依然薄弱。”

超越维稳的管理思维

“我们砍光了森林来为那些长期见不到绿色而精神分裂的人们建造了一座疗养院。”

这是欧洲一则有名的寓言，是指一些因政府本末倒置而造成的尴尬。今观中国，“社会管理创新”在去年3月首次以重要篇幅写进《政府工作报告》，并在国家“十二五”规划纲要中单独成篇。但不少地方政府仍常常采取简单机械的维稳方式，并由此耗费了不菲的成本。这些财政支出本可以用来改善公民生活水平、将矛盾化解在萌芽状态，而这正是中央提出的要求。

即使是深圳这样的改革排头兵，有时也会有昏招。去年，深圳曾出台了“清退8万治安高危人员”的一纸命令，让这座承办世界大运会的城市，受到了民众山呼海啸般的讨伐声浪，地方也赶紧反省。可就在今年的深圳两会上，深圳市政协委员、市检察院副检察长唐泰来却提交了一份提案，建议增加外来人口的居住成本，让他们“无地可住而不得不离开”，暴露出某些官员心理的“脆弱”，以及头脑中根深蒂固的简单“维稳”意识。

其实，社会管理不同于社会控制或社会危机管理，社会管理的最高水平是要把社会问题与隐患消灭于萌芽状态乃至未萌之前。上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任张子良说：“社会管理不是为了加强控制，它是柔性的、协同的和互动的，这正是它与传统单位制管理模式的根本区别，也是‘大管理的要旨所在。”

不化解矛盾的维稳方式，无论方式有多新，短期效果有多好，都改变不了地方政府疲于应付的被动处境。广东增城事件后，当地一名官员在反思中道出实情：现在的社会管理，本质上仍是政府管理。在现有的问责压力下，官员想到的只是维稳，而不是真正解决问题的办法。事实上，社会管理应该是社会居于主导地位，由政府、公民一起协同治理。加强和创新社会管理，也正是为了更好地服务。现在尤其强调公民的参与，其同管理社会，而不是政府的单向管理。

重庆市在打黑除恶后，在全市1006个乡镇街道建立起了由综治、信访、公安、司法、安监、武装“六位一体”的综治工作格局。而在村社，则建立综治工作站，整合综治、信访、警务、调解、治保、安全监督、民兵等，形成“七位一体”的综治格局，这种格局的形成让城市治安防控能力空前加强。

获得第六届中国地方政府创新奖的上海浦东新区更有新招，他们试着把维稳工作委托给了社会组织。截至目前，浦东新区由退休妇女干部和热心社区事务的普通女性组成的志愿者规模已近6000人，“形成了区、镇、村、居民小组(楼道)、宅(岗)5级网络，维权维稳工作可通达社区每家每户”。官方初衷也并非简单维稳，“目的还是在于加强居民对社区的认同感，同时帮助他们提高生活质量”。

堵不如疏，细水长流。评论人士认为，社会管理不只是空喊口号，而是要做细微琐碎的工作。应该看到，社会管理的职能也不能简单看成是强力机关的维稳职能，政府不光要鼓励社会组织健康有序地发展，更应培养群众的公共意识，并获得他们的支持。而达到官民共治，则是当前的第一步。