广西城市社区老年服务发展的历程现状与对策

韦宇红

摘要：大力发展社区老年服务是广西破解“未富先老”养老难题的重要出路。经过近30年的发展，广西城市社区老年服务已初具规模，并产生了良好的社会效益，但距离满足老年人社区服务需求的目标还存在着较大差距。广西应抓住社区老年服务发展中的突出问题，采取更为积极有效的措施，努力实现人口老龄化与经济社会协调发展。

关键词：广西；社区老年服务；服务需求

中图分类号：C913.6文献标识码：A文章编号：1004-1494（2012）03-0092-05

党的十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的要求，这是我国新时期应对人口老龄化、保障和改善民生的重要决择。2011年12月国务院办公厅下发了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，指出社会养老服务主要包括居家养老、社区养老和机构养老这三种服务方式，其中“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。”“社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。”据此，本文将此规划中所指的居家养老服务和社区养老服务统称为社区老年服务，其实质在于以居家养老为核心、社区服务为依托，向居家老人提供社会化的养老服务。

广西是后发展欠发达地区，“未富先老”问题尤显突出。2010年第六次全国人口普查数据显示，广西65岁及以上老年人口占总人口的比例达到9.24%，比全国平均水平高0.37个百分点；虽然广西人均GDP在2011年突破了2万元，但却只相当于全国平均水平的70%左右。相比机构养老服务，社区老年服务不仅充分尊重了老年人对传统家庭养老模式的情感眷恋，还有利于减轻家庭和政府对社会养老的资金投入压力，大力发展社区老年服务由此成为广西破解“未富先老”养老难题的重要出路。城市是我国社区服务的发端地，回顾广西城市社区老年服务的发展历程，剖析当前存在的问题，探讨应对之策，对促进广西人口老龄化与经济社会和谐发展具有重要意义。

一、广西城市社区老年服务的发展历程

广西城市社区老年服务是在全国社区服务发展的总体框架下起步和成长的，大致可以分为四个阶段。

（一）起步阶段：20世纪80年代中期至1989年

与全国其他省区一样，广西从20世纪50年代初开始，由民政部门对城市中的“三无”孤寡老人给予救济性安置，街道办事处、居委会具体承担了相应的社会福利和社会服务工作。改革开放以后，随着经济体制的转换和商品经济的发展，城区人口迅速增长，居民生活节奏加快，消费水平稳步提高，加上人口老龄化趋势加快和家庭结构趋于小型化，客规上产生了建立城市社区服务网络的迫切要求。为此，民政部于1986年提出了发展城市社区服务的倡议，一些大城市率先响应，广西也随即在柳州市展开了试点工作。1987年民政部在武汉召开全国社区服务工作座谈会，会后南宁市、梧州市、桂林市、北海市相继承办和推广社区服务[1]。至此，广西当时的五个地级市全部启动了社区服务工作，社区老年服务作为社区服务的重要内容随之起步发展。

（二）逐步发展阶段：1990年至2000年

1990年3月广西颁布了《广西壮族自治区保护老年人合法权益的规定》，要求“各级人民政府应当把兴办老年人的活动场所列入城乡建设规划。各单位和基层群众性自治组织应当创造条件，兴办老年人活动场所。文化、体育部门应当支持和组织老年人开展文化、体育活动。有条件的部门和单位应当办好老年人学校，以满足老年人的学习需要。”这部法规虽未像1996年出台的《中华人民共和国老年人权益保障法》那样明确提出发展面向老年人的社区服务，但对广西城市社区老年服务也起到了积极的推动作用。1993年8月民政部等14部委局联合发布了《关于加快发展社区服务业的意见》，这是我国社区服务发展的第一份政策性文件，它对发展以老年人为首的特殊群体的社区服务提出了目标、基本任务和工作要求，为广西城市社区老年服务发展构筑了框架雏形。

（三）加快发展阶段：2001年至2007年

以2001年5月民政部在全国启动“社区老年福利服务星光计划”为契机，广西城市社区老年服务设施的建设力度空前增强，城市社区老年服务发展步伐明显加快。到2004年，广西共建成“星光计划”项目755个，“星光老年之家”成为老年人老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为的重要载体。2003年1月发布的《自治区党委、自治区人民政府关于进一步加强我区老龄工作的意见》，不仅从政策法规上确保了“星光计划”的继续推进，还明确提出了“构建老年社会照料网络”的目标和措施。2007年1月自治区老龄办等11个厅局发布《关于加快发展我区养老服务业的实施意见》，提出“在我区建立以居家养老为基础、社区（村）养老服务为依托、机构养老为补充的与经济发展和社会需求相适应的养老服务体系……为老年人提供全方位、多层次的养老服务。”这两份文件为跨入新世纪的广西城市社区老年服务发展提供了重要的政策保障。

（四）深化定位发展阶段：2008年至今

2008年1月全国老龄委等10部委局发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，确立了居家养老服务在我国社区服务发展和养老服务体系建设中的重要地位，明确了居家养老服务的内涵、基本任务和保障措施。全国各地出台相应政策，积极推进居家养老服务发展。桂林于同年3月在广西率先启动“居家养老”工作，11 月成立了广西首家居家养老服务站。柳州也于当年3月开始着手调查居家养老的可行性，在下半年确定了全市居家养老试点社区。2009年6月广西召开居家养老服务工作现场会，总结了桂林和柳州的工作经验，确定了“培育试点，示范带动，全面推广”的工作思路，部署了南宁、柳州、桂林、梧州、北海推进居家养老服务试点工作。2011年底《广西壮族自治区民政厅居家养老服务管理暂行办法》出台，对居家养老服务机构的设置与建设，服务对象和内容进一步明确规范。居家养老服务工作的推进深化了广西城市社区老年服务的发展定位，加快了社区老年服务网络的构建。

二、广西社区老年服务发展现状及存在的主要问题

经过近30年的发展，广西城市社区老年服务已初具规模，以南宁、柳州、桂林为代表的城市初步形成了以生活照料、医疗保健、文体娱乐、权益维护等为主要内容的社区老年服务格局。截至2010年底，广西提供养老服务的社区服务机构151个；社区卫生服务机构285个；老年学校787所、老年活动室（站）7258个、老年法律援助中心439个、老年维权协调组织1380个。社区老年服务产生了良好的社会效益，有力促进了家庭和谐与社会和谐。但总体而言，广西城市社区老年服务发展还处于初级阶段，社区老年服务供给未能较好地满足居家老人的需求，发展中存在着以下突出问题。

（一）社区老年服务发展不均衡，受益老年人数量少

广西现有109个街道、1722个社区，城市老年人口超过86万人，约有100多万老年人需要不同形式的长期照料服务。而2011年广西已建成的居家养老服务设施为404个，平均每4个社区才有一个居家养老服务设施，从总量上看供需矛盾十分突出。尤其是14个市的社区老年服务工作进度相距甚远，走在前列的南宁、柳州和桂林，城市社区老年服务体系框架已初步搭建，其余地市却显得相对滞后，到2012年3月还有3个市未建有居家养老服务站点。社区老年服务的受益群体也很有限，全广西只有50万老年人能享受到这一服务，并且主要是作为民政对象的孤寡困难老人，广西社区老年服务发展的任务还相当艰巨。

（二）社区老年服务层次不高，服务设施欠缺

一方面社区老年服务层次不高，未能全方位满足居家老人的社会化养老服务需求。从类型上看，社区老年服务主要是为老年人提供生活服务方面的方便，满足其生存需求，而忽视了其精神需求和发展需求，未能较好地提供文化娱乐、社会参与、心理慰藉等方面的服务。从技术含量上看，社区老年服务还只是一种简单化服务，主要是满足老年人衣、食、住、行等一般日常生活的需要，而技术含量较高的医疗护理、康复训练、临终关怀等专业化服务较少，甚至是空白。从服务对象看，社区老年服务项目多适用于生活能够自理的老人，而忽视了失能、半失能的老人，许多高龄老人和卧病在床的老人急需的家庭病床、照料护理、无障碍改造等服务未能有效提供。另一方面作为社区开展养老服务载体的服务设施，不仅数量供不应求，而且设施种类少、管理薄弱。

（三）社区老年服务组织功能缺位，服务供给能力弱

社区老年服务组织是社区老年服务的直接供给主体，主要包括社区居委会、社区民间组织和专业化企业。在广西城市社区老年服务中，它们尚未能较好地发挥服务供给功能。首先是社区居委会行政化色彩浓厚，相当多的居委会依然扮演着政府部门及派出机构行政工作执行者的角色，各种繁杂琐碎的政务性工作占据了其大部分工作时间，在需要投入耐心和细心的社区老年服务工作上无暇发挥本应履行的社区服务职能。其次是社区民间组织发展缓慢，2011年广西社会团队8795家，民办非企业4443家，基金会23家，分别占全国的3.47%、2.20%和0.92%，参与社区老年服务的民间组织寥寥无几。在上海、南京、北京等社区老年服务发展水平较高的地区，民间组织已成为推动社区老年服务发展的重要力量。最后是专业化企业参与社区老年服务缺乏配套机制，发达国家和地区的经验是，通过政府购买服务和财政补贴是促使企业当然也包括民间组织服务项目能为社区老年服务所用的重要途径，广西还未建立这方面的运行机制，企业所提供的服务往往以慈善的方式进行，服务供给具有不稳定性。

（四）社区老年服务资金资源匮乏，发展缺少物质保障

资金是社区开展老年服务的物质基础。在发达国家和地区，社区老年服务的资金资源主要由政府资金投入、彩票公益金资助、社会捐赠和社区服务项目收入的再投入等四部分构成[2]。长期以来，广西城市社区老年服务的资金资源以前两项为主，后两项资金来源非常有限。2011年广西社会捐赠规模638.5万元，仅高于新疆、海南和青海三省，社会捐赠对广西社区老年服务而言还只是社会意义大于经济意义。由于宣传不到位，许多老年人误认为社区老年服务都是无偿服务，没有形成购买服务的意识，在很大程度上制约了社区老年服务收费项目的运行。当然社区老年服务收费要遵循微利、低价的原则，且不说通过微薄利润积累的财力很难进行再投入，很多社区老年服务机构还面临着生存危机。作为社区老年服务资金最重要来源的政府投入，事实上也因地方政府的财力不强或重视不够而投入规模有限。广西城市社区老年服务的资金资源处于匮乏状态。

（五）社区老年服务队伍建设薄弱，服务质量有待提高

社区工作者、专业服务人员和志愿者是社区开展养老服务最具活力的资源。广西这三支队伍的建设却都很薄弱，极大影响了社区老年服务质量。一是社区工作者的专业化程度偏低。广西各社会工作领域取得社会工作职业水平证书的人员不足千人，社区工作者队伍的工作水平、工作效益无法达到现代意义上的社会工作的要求，不能适应社区服务专业化发展趋势。二是专业服务人员短缺。广西社区老年服务从业人员主要由下岗失业职工和农村进城务工人员构成，他们大都没有经过专业培训，拥有专业资质和执业资格的更是微乎其微，所提供的服务项目仅限于满足老年人的日常基本生活照顾需要，对瘫痪在床或患有慢性病的老年人还很难提供专业化的照料护理服务。三是志愿者规模较小。志愿服务可以通过整合各种社会资源，弥补社区工作者和专业服务人员的不足。然而在广西，2010年的志愿者人数也不过22.3万，提供养老服务的志愿者只占小部分，还多为低龄老人，青壮年志愿者较少。

三、加快广西城市社区老年服务发展的对策建议

（一）加强宣传和制度建设，提高全社会对社区老年服务工作重要性和紧迫性的认识

满足老年人的养老需求，实现老年人的生活水平与时代发展同步提高，既是社会文明进步的重要标志，也是后人社会价值的重要体现。当前广西正处在经济社会转型的过程中，人口老龄化和家庭结构小型化给经济社会发展带来的养老压力日益凸显，老年人对社区老年服务的需求与日俱增，城市社区老年服务发展任务十分繁重。与此同时，社区老年服务需求的增长又为广西扩大消费和促进就业带来了广阔机遇。2009年开始在桂林、柳州、南宁开展的居家养老服务试点工作，到2010年底已为这三个城市带来了2000多个新增就业岗位。因此，全社会应树立正确的老龄观，关心老年人的养老问题，支持和参与社区老年服务发展。特别是掌控着社会服务公共资源的政府部门，要切实增强紧迫感和责任感，自觉将社区老年服务发展作为转变经济发展方式、优化消费结构、拉动经济发展和就业增长的一项重要举措，作为积极应对人口老龄化、保障和改善民生、推进社会事业全面发展的新的工作着力点，实现经济社会全面协调可持续发展。

在具体操作上，关键是要加强宣传和制度建设。通过宣传人口老龄化形势、社会养老压力、社区老年服务优点、自治区发展规划以及区内外先进典型，帮助社会各界正确认识加强社区老年服务工作的社会意义和经济效益，激发全社会支持、参与社区老年服务发展的责任和热情。通过建立扶持激励制度为社会各界的参与提供不竭的动力。通过实行监督考核制度敦促政府部门重视社区老年服务工作，更好地履行公共服务职能。

（二）细化社区老年服务需求，丰富服务设施和服务项目供给

要全面科学的调查和分析居家老人的社区服务需求，设置多样性的服务项目和服务方式供老年人选择。例如，在生活照料服务上，对生活基本能够自理的老人，提供老年食堂、日托照料、紧急呼叫等服务；对生活不能自理的老人，提供照料护理、家庭病床、无障碍改造等服务。在服务方式上，对孤老优抚对象和低收入困难老人采用无偿为主，低偿为辅的福利化服务方式；对一般工薪收入老人，实行低偿为主，无偿、有偿为辅的福利化和市场化相结合的服务方式；对经济状况较好的老人，实行有偿为主，低偿、无偿为辅的福利化和市场化相结合的服务方式[3]。通过实行分类、分层、分级服务和管理，较好地满足老年人多层次、多样化的社区服务需求。

同时，要根据不同群体的老年人对社区服务的差异化需求，新建、更新和改造社区老年服务设施。相应的保障措施主要包括：一是将社区老年服务设施纳入城市建设总体规划，科学布局基础设施网络，并与城市建设同步实施；二是增加公共财政对社区老年服务设施建设的投入，制定优惠政策吸引民办养老组织参与设施建设；三是加强社区服务设施资源整合，重点包括民政福利服务、医疗卫生服务和教育服务资源的整合，驻区单位与社区现有服务设施资源的整合，辖区内闲置的国有、集体房产等资源的整合；四是制定社区老年服务设施建设和管理标准，鼓励社区结合自身的情况创新管理和运营方式，提高服务设施的维护和使用效益。

（三）强化社区老年服务组织功能，推进服务供给社会化

1．增强社区居委会的社区服务职能。进一步理顺区直职能部门、街道办事处与社区居委会的关系，推行社区公共服务事项准入制度，减少各级政府分配给社区的各种行政性任务，增强社区居委会的社区服务职能。明确社区居委会的社区老年服务职责范围主要是负责组织老年社会福利、老年文体娱乐和老年社会参与等服务项目，联系驻区单位参与社区老年服务发展，开展社区尊老爱老、团结互助教育，推动社区助老志愿服务活动，以及指导、协调和监督其他社区组织开展社区老年服务。

2．加快社区老年服务民间组织发展步伐。对从事社区老年服务的民间组织，在资金政策上，要重点增加公共财政预算资金投入比例，加大政府购买服务和补助贴息力度，完善和落实有关税收以及用水、用电、用气、用地等方面的优惠政策，鼓励公众和企业向其捐赠。在非资金性政策上，要着重完善社区老年服务民间组织的登记管理制度、加强组织负责人的管理培训、做好从业人员的社会保障等工作，推动社区民间组织尽快成长为社区老年服务供给的建设性力量。

3．建立健全专业化企业参与社区老年服务供给运行机制。政府在大力培育企业家社会责任意识的同时，要认真学习和借鉴发达国家及地区在运用税收优惠、补贴、拨款支持、特许经营、合同外包和代金券等政策工具，鼓励专业化企业参与社区老年服务供给的经验和做法，积极探索和建立适合广西区情的运行机制。

（四）扩充资金资源，多渠道支持社区老年服务发展

1．完善财政投入机制的制度化建设。政府必须按照公共财政的要求，明确社区老年服务中由政府负责支出的项目内容，规定投入经费增长与财政收入增长及老龄化发展速度之间的递增比例，保证社区老年服务开展的基本资金需求。对社区老年公共服务设施建设，政府要另行安排财政专项资金予以支持；对财政困难的地区，要加大一般性转移支付力度，避免因为财力不同造成社区老年公共服务水平的地区差异。建立健全福利彩票公益金对社区老年服务的资金投入机制，重点支持公共服务设施建设和政府购买服务。

2．鼓励和引导民间资本参与社区老年服务供给。广西30多年的改革开放和经济增长造就了一定规模的民间资本，鼓励民间资本参与社区老年服务是扩充其资金资源的重要渠道。成立和发展社区民间组织是民间资本参与社区老年服务供给的一种重要方式，此外民间资本还可通过独资、合资、控股、购买和租赁等方式参与社区老年服务机构的建设和经营，增强社区老年服务的供给能力。无论民间资本以何种方式进入，只要符合国家法律法规，都应该得到政策上的鼓励和扶持。

3．加快社区老年服务社会捐赠平台建设。社会捐赠被视为国民收入的第三次分配，对整合、丰富社会资源，缓解社区服务中第一次收入分配（主要依靠市场调剂）和第二次收入分配（主要依靠政府调控）都未能很好解决的资金紧缺问题具有积极而重要的补充作用。广西要注重加强这方面的工作，以加强社会捐赠立法、加快社会捐赠组织建设、强化社会捐赠资金管理监督、健全社会捐赠信息披露机制、完善社会捐赠税收激励政策、营造社会捐赠舆论氛围为推力，尽快构建起一个透明高效的社区老年服务社会捐赠平台。

4．支持适度发展社区老年有偿服务。即便是在“先富后老”的高福利发达国家，社区老年无偿服务也只是面向困难老年群体，更何况在“未富先老” 的广西，更多的老年人需要以低价购买的方式获得服务，才能增强社区老年服务机构发展的内生动力。这就需要政府适当鼓励社区老年有偿服务的开展，对拟提供有偿服务的非营利组织办证实行免费政策，对有偿服务项目的设立及收费标准进行指导和监督。

（五）打造专业人才与志愿者相结合的服务队伍，提高社区老年服务质量

1．培育专业化的社区工作者队伍。各级政府要按照《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中关于建设社会工作人才队伍的要求，培养造就一支专业化的社区工作者队伍。首先要提高社区工作者的福利待遇和职业声望，建立社区工作者成长进步机制，完善社会工作者职业认证体系，吸引优秀人才到社区工作。其次要加强广西高等院校社会工作专业学科建设，建立从中专到博士的多层次学历教育系统，为社区老年服务输送社会工作专业人才。第三要建立社区工作者终身学习培训机制和工作督导制度，不断提升其专业化水平和职业道德素养。

2．培养社区老年服务专业人才。要与职业技术院校建立人才培养和输送机制，选用社区服务与管理、养老服务、社区康复技术、老年医疗护理等相关专业的大中专毕业生充实到社区老年服务队伍；要依托相关专业的院校、培训机构，或直接在社区创建培训基地，定期举行社区老年服务从业人员培训，促进从业人员的专业技能和服务水平切合老年人的服务需求；要推行养老服务资格认证制度，规范服务人员的工资标准和社会福利保障，提高行业的职业化水平，显著改善从业人员的经济社会地位。

3．壮大志愿者队伍。在社区加强志愿者知识普及和先进典型宣传，让更多的社区居民了解、支持和参与志愿服务；完善志愿者队伍年龄结构，既要进一步扩大低龄老年志愿者队伍，更要加强青壮年志愿者队伍建设，通过完善志愿者注册制度、志愿服务资金保障制度、志愿者激励制度等建设，吸引广大青壮年加入志愿者队伍，为社区老年志愿服务增添人力和活力；建立社区志愿者信息档案，合理配置志愿者资源，引导志愿者更好地运用自己的专长做好社区老年服务。

参考文献：

[1]阎革，杨伟嘉，陈喜强.广西城市社区服务调查报告[J].改革与战略,1992(5):68.

[2]侯岩.中国城市社区服务体系建设研究报告[M].北京：中国经济出版社,2009:10.

[3]郑成功.中国社会保障改革与发展战略[M].北京:人民出版社,2011:187.

责任编辑莫仲宁