基于自生能力和内在约束的银行业发展方式转变问题研究

山东银监局课题组

摘要：本文认为，中国银行业发展取得的成绩主要得益于体制改革释放的政策性红利以及经济快速发展带来的历史性机遇，而银行作为市场主体的商业自主性、公司治理和风险管控的有效性、经营管理的科学性并没有明显提高，银行业运行发展中的根本性、长期性矛盾依然存在，银行作为市场化主体的自生能力和自律约束机制尚未真正形成，本文分析了制度方面的成因与根源，并结合实际提出了进一步深化改革的政策建议。

关键词：银行改革；产权制度；自生能力；内在约束；监管方式转变

Abstract：Huge progress in Chinese banking system should be mainly attributed to the reform and opening policy，as well as Chinese rapid economic growth. Meanwhile，Chinese banking institutions behavior is still suffering from the deficiency in commercial independence，effective corporate governance and risk management，as well as scientific operations，which roots in the shortage of endogenous ability and self discipline mechanism in banking institutions. Based on the institutional analysis of the problems，policy recommendations are given，to improve the banking supervision effectiveness and performance.

Key Words：banking reform，ownership，endogenous ability，self-discipline，supervision optimization

中图分类号：F832文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2012）03-0069-05

一、引言

近年来，在充分借鉴国外经验教训、并结合中国实际的基础上，以国有商业银行为主体的各类银行业金融机构，按照现代商业银行的治理架构和管理体系，进行了一系列的体制、机制性改革，总体实力和综合竞争力显著提升，并有效抵御了新一轮国际金融危机的冲击。与此同时，银行业监管在理念、框架、技术、工具、手段等各方面也发生了巨大变化，监管有效性较以往显著提升。

客观来讲，尽管中国银行业改革发展有了巨大进步，但离市场化的改革目标还有差距，主要体现在三个方面：一是现代金融企业（银行）制度尚未真正确立、显效；二是银行经营发展方式依然粗放，风险约束不强，对风险的管控能力偏低；三是监管有效性的持续提升遭遇诸多现实困难。这些差距已经成为当前银行业改革发展面临的根本性、长期性问题，同时也意味着，靠外部力量推动的银行改革发展的边际效率正在下降。

本文将在理性评价近年来中国银行业改革发展成效的基础上，指出改革发展的成绩主要源于各种外部红利，而公司治理机制以及内控制度建设才刚刚起步，银行离真正市场主体的自我发展和自律约束还有很大的差距，因此，必须要切实转变思路，把强化银行自生能力与内在约束作为下一步深化改革发展的重心，在此基础上推动和促动监管方式有效转变。

二、中国银行业改革发展成效透露出的表象与内在实质①

2003年以来，中国银行业创新发展取得了举世瞩目的成就，体制机制改革取得历史性突破，银行业整体实力显著增强，主要表现在：一是业务规模快速膨胀。2010年末，全国银行业资产总额95.3万亿元，较2003年末增长了2.5倍，年均复合增长率达16.7%。2010年英国《银行家》杂志全球前1000家银行排名中，中国有84家，比2003年增加69家。二是盈利水平大幅提高。2010年全国银行业税后利润高达8991亿元，是2003年的27倍；资产收益率达到1.03%，比2003年提高1.02个百分点，资本收益率高达17.5%，比2003年提高14.5个百分点，达到国际良好银行水平。三是资产质量明显改善。2010年末，全国各类商业银行不良贷款余额为4336亿元，比2004年减少14017亿元，资产质量在国际银行业中已处于较好的水平。四是风险抵御能力持续提升。2010年末中国银行业整体加权平均资本充足率由2003年的-2.98%持续上升为12.16%，全部商业银行资本充足率均超过8%。2010年末全国银行业拨备余额达到1.3万亿元、拨备覆盖率217.7%，而这一数据在2002年时还仅为6.7%。

单从账面数据来看，自2003年以来，中国银行业迅速发展壮大，实力倍增。然而，我们也必须清醒地看到，这些成绩更多的来源于经济快速增长、稳定的利差以及改革政策支持等外部因素，主要表现在：

（一）经济高速增长的溢出效应

2003年以来，中国经济进入了新一轮快速发展通道，年均复合增长率高达14.38%，高出全球经济同期平均增速10多个百分点；同时，全社会固定资产投资年均复合增长率高达22.3%，2010年实现总投资27.8万亿元，是2003年的5倍，国内贷款在投资资金来源中的比重平均保持在17.24%。在投资拉动、资金推动为主的增长方式下，持续高增长的经济环境为银行业的快速成长提供了强劲的推动力。

（二）货币环境持续宽松的强力支撑

经济高速增长的同时，经济金融化、货币化水平也显著提高。2010年末，M2总量达到72.58万亿，是2003年的3.3倍，M2/GDP的比值从1.6上升至1.8，提高了12.5%。货币供应的快速扩张显著强化了银行业信用创造能力，持续的流动性过剩甚至一度成为宏观调控治理的难点。2010年末，银行业存款余额73.34万亿，是2003年的3.33倍，年均增长33.26%；贷款余额50.92万亿，是2003年的3倍，年均增长28.56%。

（三）利差水平较高，收入结构不合理

由于存贷款利率基本还处于管制状态，并没有完全市场化，一年期存贷款基准利率息差常年维持在3个百分点左右，高出国际银行业平均水平100—150个基点。2010年，中国银行业净利息收入对利润的贡献率达66%。目前国内银行除中国银行因历史原因非利差收入占比超过30%以外，绝大多数银行非利差收入占比在20%以下，这与国际先进银行普遍40%以上的水平差距甚远。

（四）资本内在补充不足，过度依赖外源融资

2010年末，银行业所有者权益5.82万亿，是2003年的5.92倍。但银行资本的增加主要靠外部融资。2010年，为弥补快速发展带来的资本缺口，四大国有银行先后通过股市再融资2870亿元，16家上市银行中有14家完成新融资计划，共计筹集资本金3413亿元。另外，2004年以来，四大银行还先后发行次级债券余额2988亿元。粗略估计，仅这几项就占到四大国有银行目前资本金的45.53%。在四大国有银行资本实力壮大过程中，外源融资的作用举足轻重，只靠银行内部补充资本无法满足银行业发展的需要。

（五）风险化解主要依靠政策扶持

2000年信达、华融、东方、长城四家资产管理公司收购了13939亿元的银行不良资产，其中四大国有商业银行共实现政策性剥离9800亿元。2004至2008年间，工农中建交5家银行在上市前的财务重组中，合计又剥离不良贷款1.68万亿元，是2004—2010年间5家银行不良贷款下降额（12625亿元）的1.33倍；2002年，人民银行发行1656亿元央行票据，专门用以置换农村信用社不良资产；2010年全国农村信用社不良贷款率仍高达11.04%，与此同时，农信社资产质量不实的问题仍比较严重，不良贷款边清边增、前清后增的现象比较普遍。

三、问题及其成因探究

银行业改革发展的成绩巨大，但是银行业运行中一些长期存在的矛盾尚未根本解决，集中体现在三个方面：

（一）外延粗放式增长特征明显

一是业务发展主要是简单的数量扩张。银行业资产规模快速膨胀，有经济总量持续增加、信用创造、金融深化等客观的因素，但是其中靠机构扩张、增设网点的因素占有相当的比重。2010年末，全国银行业从业人员299万，比2006年增加了26万。银行业务发展有着强劲的规模偏好，各类机构都在追求做大做强，仍属于高成本投入增长模式。初步测算，2001年来中国银行业营业费用年复合增长率超过13%，明显高于国际先进银行水平；而人均利润则明显低于国际先进银行水平。二是资本消耗快，自我补充能力不足。由于没有有效的风险缓释工具，资本管理水平低下，规模快速扩张必然快速消耗资本，而利润补充只是“杯水车薪”，各类银行机构不得不纷纷寻求增资扩股、发次级债、增发股票等手段进行再融资，以满足监管资本要求。三是金融创新能力低下，低层次同质化竞争严重。金融创新仍处于粗放式管理阶段，创新层次较低，往往偏重于传统业务和传统市场，中间业务的创新较少，技术含量低，而高收益的品种和原创、可持续的创新少。

（二）管理基础仍很薄弱

一是理念存在偏差。由于片面追求规模增长，加上“在发展中解决问题”的思想影响，银行业尤其是基层银行机构“重业务发展、轻风险管理”的现象较普遍。二是管理方式行政化。由于长期受计划经济管理体制的影响，在各类银行业金融机构中均还存在浓厚的行政管理色彩。三是信贷管理精细不足、粗放有余。银行授信普遍偏好大客户、中长期贷款，重抵押、轻现金流，从而对认真执行贷款“三查”的实质性意义重视不够。四是基于信用风险进行灵活定价的能力不足，对所谓的大型、优质客户简单下浮，对项目本身的关注较少，而对中小客户利率经常一浮到顶。

（三）内部控制缺失问题突出

一是风险识别和评估方式、手段落后，风险识别与评估仍以定性分析为主，基于定量分析的风险管理技术手段较少，即使是信用风险的定量分析也仅限于对企业财务报表的简单分析。风险管理主要以单一风险控制为主，注重事后监控，未覆盖所有风险，风险管理的长效机制没有从根本上得到建立，全面风险管理方法框架尚未普及。二是内部控制措施不健全。没有完备的内部控制制度，不能及时对接业务变化，难以有效覆盖风险。三是信息交流反馈不畅。内部管理和业务经营的数据化、信息化、集中化程度低，数据缺失较为严重，难以及时有效支持经营决策。四是内部审计绩效欠佳，整改纠错能力差。对内部审计的功能定位不准确，独立性不强，内审力度不深不透，对审计问题的问责追究影响力较弱。

总体来说，在经济高速增长、利率未完全市场化以及银行经营体制转变释放的动力等诸多因素的共同作用下，中国银行业获得了迅速成长。从银行体制改革历程来看，主要还是强制性制度变迁，重要的改革变化都源于自上而下的政府强制性供给行为，而不是自下而上的诱致性微观银行企业需求行为（宋士云，2008）。分析原因，主要有如下几个方面：

第一，产权虚置导致内生激励不足。中国银行体系制度变迁的初始条件是以国有产权为核心的政府对银行体系的绝对控制。从产权结构看，国有银行自成立至今其国有控股的性质始终没有改变；地方性金融机构如各地城市商业银行受当地政府影响较大；股份制银行的股权结构虽然比较合理，但主要大股东基本上是国家股或国有背景；农村信用社的产权边界依然模糊，存在着股东权属不清，结构不合理甚至似是而非的问题。中国银行业的国有和“准国有”性质自然派生出产权主体虚置、产权边界模糊、产权约束弱化等非市场化特性。各主要商业银行的董事长、行长、监事长等由各级政府任命或掌控。而政府经常以行政性目标直接干预银行的正常经营，银行也经常将满足政府的政策偏好作为其经营目标。尤其是国有控股银行，其资源的使用、转让和收入的享用权都由国家所有，银行真正所有权的行使实际处于虚置状态，这使银行经营管理者很容易将风险转嫁给国有产权，国家几乎承担了无限责任，银行经营过程中风险意识淡化成为必然。这是中国银行业缺乏自生能力和自律约束的制度根源。

第二，多重委托—代理关系弱化了银行治理有效性。国有和准国有产权的性质决定了中国商业银行在经营管理方面始终存在着多重委托—代理关系，由此导致商业银行公司治理机制要比西方同业困难得多。笼统而言，国有银行的委托—代理关系主要体现在：存款人与银行、股东与银行之间、银行与借款人、监管者与银行。除此之外，在微观管理层面又形成“总行—一级分行—二级分行—支行—分理处—储蓄所”的层层授权、层层代理关系，形成了超长的委托—代理链，远远超过初始委托人可控制的范围，委托人对代理人的约束和控制力逐级弱化，很容易成倍加剧逆向选择和道德风险。不良贷款的不断反弹和重复剥离是该问题的最好佐证。随着代理层次的增加，委托—代理关系的成本也以更快的速度扩大，造成经营管理效率低下。在如此复杂的代理系统中，由于所有者约束递减机制，从而使所有权在处于链条终端的代理者几乎不能得到约束，导致案件容易在基层频发。内部制衡机制的弱化是中国银行业缺乏自生能力和自律约束的制度表现。

第三，行政垄断下的金融抑制导致市场约束失效。王国红（2002、2003）认为，中国银行业市场集中度高、规模不经济、行政壁垒高，并不是真正经济学意义上的垄断，而是金融抑制下的行政垄断。金融市场的不发达导致市场信号噪音偏高，与企业风险状况缺乏相关性（孙龙建，2008），严重阻碍了市场约束机制的发挥，市场参与者无法准确对银行风险定价，监管者无法采用市场信号改进监管约束。政府垄断伴生带来了国家对银行的隐性担保，并成为银行业各市场主体的体制性依赖。政府对银行业的支持，除基本的资金支持外，最主要的还在于提供了国家声誉的隐性担保。在缺少市场化退出机制情况下，国家的“救市”措施强化了国有产权下的隐性担保问题，而国家在银行业出现风险问题时的保护措施，使这种隐性担保“显性化”，进一步强化这种体制性依赖。

第四，外部监管与银行业运行契合度亟待提升。一是行政化、合规为主的监管方式尚未根本改变。目前的现实情况是，各级监管部门还承担着推动银行改革发展的角色，推动者与监管者的角色冲突导致其无法真正做到以控防风险为本的监管。实践中，监管与主管不分、监督和管理不分的情况时有发生。监管方式仍过分依靠合规性监管，日常检查监督主要关注银行机构是否有违规现象，而对于业务经营中的风险问题的敏感性和前瞻性不强。二是监管独立性未得到有效保障。监管机构在人员任免、财务来源以及政策目标上与政府有密切联系；实践中，监管部门受到各级政府的干预过多，缺乏独立执行监管政策的条件；金融机构一旦出现经营风险，政府往往以行政方式出面干预，对金融风险的违规行为做出纠正。监管机构由于存在多元目标、面临多重博弈，实践中难以真正超脱，存在监管过度容忍现象。三是监管资源约束日益紧张。随着银行业资产规模的迅速膨胀和银行机构的快速设立，监管资源的配备并没有相应增加，由于无法真正做到“风险为本”的监管运行，监管部门的职责任务日益繁重，尤其造成基层监管部门疲于应付、力不从心，监管有效性大打折扣。此外，随着金融组织和业务复杂性的不断增加，监管人员的监管能力受到巨大挑战，现有的监管人才流失、风险监管专业人才匮乏，严重制约着监管有效性的持续提升。

四、政策启示

总体来讲，中国银行业发展取得的成绩主要得益于改革开放以来体制释放所带来的政策红利以及经济快速发展带来的历史性机遇，银行作为市场主体的商业自主性、银行公司治理和风险管控的有效性、经营管理的科学性并没有明显提高，作为体现主体自生能力和自律约束的机制尚未真正形成。为此，应着力完善以下几个方面，并以此推动监管方式的转变和优化。

（一）夯实基础，把银行打造为真正的市场主体

银行真正成为以市场为导向，以商业原则为基础，自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体，是加强银行自生能力和自律约束最为核心的条件。一是进一步深化产权制度改革。产权改革没有真正到位所导致的股东监督的缺位，是银行自律缺失的核心症结所在。推进产权改革不能一味追求股权的多元化、分散化，也不能盲目设定法人股的比重要求，而应当坚持实事求是原则，致力于引入完全人格化和市场化产权主体（包括法人和自然人），真正实现监督力量的实体化，利用股东对自身权益的关心，形成股东间的相互制衡，从而建立起有效的股东监督约束机制。二是持续完善公司治理机制。国内外实践充分证明，完善的公司治理是银行业稳健经营、可持续发展的体制基础（刘明康，2011）。通过明确公司治理各主体及其成员的职责，进一步完善银行公司治理的制衡机制和运行机制，从而形成各治理主体基于各自责任和职权相互匹配和相互平衡。三是切实加强内部控制。目前，大部分银行机构的内控制度已较为完备，但有法不依、有章不循的问题仍不同程度地存在，成为各种违规问题屡禁不止、屡查屡犯的重要原因。要特别注重执行力建设，真正把内控制度执行到位，才能实现银行对自身行为的自我规范。

（二）优化环境，完善对银行业的市场约束

巴塞尔银行监管委员会（1997）在有效银行监管核心原则中提出：有效银行监管的先决条件之一是有效的市场约束，监管者应鼓励建立良好的公司治理结构，以强化市场透明度和监督作用，提高市场的约束作用。完善的市场约束可以通过市场参与者对银行行为的激励与约束，对银行自律起到不可替代的良性作用。一是建立强制性信息披露机制。由于中国银行业统一、规范、科学的信息披露体系尚未建立，导致银行缺乏相应的社会监督。当前，要借鉴和遵循巴塞尔银行监督委员会就商业银行信息披露问题提出的一系列原则要求，逐步建立严格规范的信息披露制度，鼓励银行及时披露信息，增强市场透明度，以便市场参与者能获得可靠、及时的信息，形成对信息的理性反应，提供科学有效的激励和约束，从而促进银行的稳健和安全。二是建立有效的市场退出机制。市场退出是对银行的终极性处罚，其对银行行为具有强约束和威慑力。建立有效的市场退出机制，首先要完善市场退出法律框架，充分借鉴和吸收国外金融机构市场退出的法律法规和经验，尽快制定有关银行机构市场退出的法律法规，以及与之配套的实施细则和操作办法。其次，要规范处置方式，根据经济金融运行的环境和有问题银行风险的性质确定银行市场退出的判断标准，实现统一判断，分类处置。

（三）加强同业自律，健全行业规范和竞争秩序

目前，中国银行业的外部监管力量主要集中于监管部门，随着市场化程度加深、市场规模的扩大和市场构成的日益复杂，充分发挥行业自律组织的作用，使之成为监管力量的有益补充，是强化外部监管和银行自律的有效手段。行业自律可以有效防止过度或无序竞争、降低整个社会的交易成本、高效地利用外部监管资源。因此，银行业协会要进一步明确行业代理人的定位，对内作为行业的协调者，对外代表银行业参与监管博弈，通过自我管理、自我服务、自我监督，实现同业间的相互监督和约束，从而规范银行经营行为，避免“囚徒困境”中两败俱伤的不良后果，持续实现帕累托改进，促进行业共同发展。

（四）强化监管执法，创造公平竞争的市场环境

银行自律约束的构建，还必须依靠监管部门的外部推动。当务之急是持续强化公正执法力度，确保市场竞争的公平性、规则秩序的透明度和制度规范的可执行性，防止监管套利和“劣币驱逐良币”等问题的发生。同时，监管部门还应设计激励相容机制来引导金融机构的行为，着力培育银行“自律约束”的内生动力，建立“银行自律为主、监管有效补充”的监管体系，逐步实现市场化监管。从具体监管方式上，应由行政命令式逐步向原则激励式转变，把监管重点放在防范重大及系统性风险、保护金融消费者利益及营造公平公正的市场环境上，为银行业加强“自律约束”营造良好的氛围。

注：

①本部分数据来源，除特殊说明外，主要来自《中国金融统计》、银监会各期年报等公开数据。

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（特约编辑 王 馨；校对 SJ）