公共政策学的建构逻辑与发展路径:向第三分水岭进军

谭英俊

摘要：作为公共政策研究领域的经典著作，《公共政策》深刻批评了传统公共政策研究范式的内在缺陷，发现公共政策学起源于政治实践的需求与多元学科知识的支撑，可以通过建构模型来认识政策真实世界，通过本土化研究拓展政策生命力，从而着力倡导建构“以问题为中心”型的学科理论范式，为公共政策学向第三分水岭进军提供了理论导图。

关键词：公共政策学；建构逻辑；发展路径；第三分水岭

中图分类号：D035-01文献标识码：A文章编号：1004-1494（2012）03-0068-05

相比其他学科而言，公共政策学的发展历史并不长。以拉斯韦尔和德洛尔为代表的学者分别建构了公共政策学的第一代、第二代研究范式。20世纪80年代，日本学者药师诗泰藏对推进公共政策学的发展做出了重要贡献。由药师诗泰藏撰写的《公共政策》是日本第一部最系统、最全面论述公共政策的著作，也是公共政策研究领域的经典著作。尽管该书的出版已有30多年，但是至今仍然是公共政策研究不可或缺的参考资料。著言立说能穿越岁月的沧桑而留下思想的芬芳，或许这就叫做经典。该书的重大贡献在于作者对公共政策学的发展范式进行了梳理和评述，深入分析了第一代、第二代公共政策学研究范式的利弊得失，为建立第三代政策学范式提供了坚实的理论基础。正如作者所言，“希望本书能够成为广大读者向公共政策第三分水岭进军时的导游图”[1]159。本文通过对该书的主要观点进行评析，以期对建构有中国特色的政策科学体系贡献一点绵薄之力。

一、写作背景与研究思路

随着日本政治民主化的推进，在借鉴吸收西方政治学思想的基础上，日本的政治学研究实现了从国家学向市民学的重要转变。到了20世纪80年代，日本产生了建立独立的政治学学科体系的现实需要。由猪口孝先生主持编写的《现代政治学丛书》就是日本政治学界尝试建立独立的政治学体系的一个里程碑式的成果。该套丛书概括总结了20世纪80年代以前近25年来日本政治学的理论研究和实证分析的主要成果，是战后日本覆盖政治学领域的研究巨著。丛书由宏观政治学、微观政治学、政治过程、政治主体、国际政治五个主题部分组成。《公共政策》就是该丛书政治过程主题领域中的一部重要著作。该书主要从理论阐释和实证分析两个角度来试图构建一个科学的公共政策学理论体系。在理论层面上，作者从澄清公共政策学研究对象着手，说明了公共政策学的特殊性质，探究了公共政策学产生的原因，梳理并评述了公共政策学的发展范式，深入分析了第一代、第二代公共政策学研究范式的利弊得失，为建立第三代政策学范式提供坚实的理论基础。在实证层面上，作者以政策模拟实验为出发点，指出了政策干预存在的谬误并提出了相应的解决办法，并以建构政策模型为核心，演示了具体公共政策分析的方法和步骤，重点研究了公共政策的系统群研究方法。

二、范式的变迁——倡导公共政策

作为一部经典著作，《公共政策学》的主要贡献在于推进了公共政策学范式的变迁。

（一）澄清了公共政策的研究对象：人类社会与人的行为

药师诗泰藏认为公共政策研究的对象是人类社会和人的行为，这与自然科学的研究对象是完全不同的，而人的行为的确不能以机械性的因果关系来解释，它存在多种变量关系。作者认为，公共政策对人的影响方式分为两种。通过物理的政策（如强制、暴力等）对公众的行动进行统治，是一种金属控制。而公共政策把政府的意图和计划告诉公众，并且通过力求得到公众的理解和接受来控制公众的行动，则是一种塑料控制。金属控制属于一种机械性因果关系的控制，而塑料控制是一种通过不断试错、调试和学习进步的过程。作者认为，“公共政策存在于云控制云的塑料控制世界，它不像报时钟那样，用像机器一样的政策去驱使机器一样的人心。而应以象流云一样朦胧、模糊的政策，通过语言的记述功能和争论功能，反复进行反馈活动，打动流云一样的人心，从而最终产生物理行动。”[1] 17

（二）阐释了公共政策学产生的原因：美国政治实践的产物

1．政策文化是公共政策学产生的土壤。美国的民主党和共和党都属于保守意识形态的政党。当两党政策相差不大时，选民一般表现为“党派投票倾向”[1]24。当两党的政策分歧增大时，选民投票就根据候选人的政策纲领决定如何投票，即从“党派投票倾向”转向“问题投票倾向”。政策讨论成为政治的中心。

2．行为主义是公共政策学产生的催化剂。行为主义研究方法在美国政治学界曾经风靡一时。药师诗泰藏认为，“尽管行为主义后来因其内在缺陷而受到了猛烈的批评，但行为主义追求政治学科学化的努力使人们可以在公共政策领域对长期以来进行过规范性讨论的制度、民主化以及个人的政治行为等进行客观的分析。而且正是行为主义倡导跨学科研究而使公共政策这一跨越政治学、经济学和社会学研究领域的学问具有了分析的可能性”[1] 32。

3．特殊事件是公共政策学产生的导火索。作者认为有两个特殊的重大事件催生了公共政策学的产生。第一是罗斯福实行“新政”。 为应对经济危机，罗斯福实行了一系列后来被称作“新政”的干预政策，其核心是改革、复兴和救济。作者认为，“这就是早期人们心目中的公共政策学的起点”[1] 34。第二，是奥本海姆事件。作者认为，与公共政策学研究兴起有关的另一个争论是“奥本海姆事件”，即参与曼哈顿计划的核心人物奥本海姆博士因叛逆罪被剥夺公职的事件。这一事件在美国国会引发了一场关于原子能政策选择问题的大争论：一些人认为原子能政策应首先考虑将其用于国防和军事，从而保障美国的安全；另一些人则主张原子能政策要考虑将这一技术优先用于和平，为全人类造福，防止发生核军备竞赛。“这个问题成为美国战后面临的第一个最严峻、最重要的政策争论，并成为公共政策学产生的另一个出发点”[1] 35。

4．政策专家是公共政策学产生的推动者。作者认为，美国具有悠久的政策顾问历史。早在一战时期，威尔逊总统就招集许多社会科学家到白宫研究政策问题。胡弗总统也设立了以经济学家米歇尔为委员长的“总统社会变动委员会”。罗斯福总统在经济危机时期更是启用了大批经济学家和社会学家参与政策制定。这些政策专家发展和完善了各种社会科学的各种定量技术，他们参与政策制定的实践为公共政策学的建立奠定了坚实的基础。

（三）梳理并评述了公共政策学的研究范式：第一分水岭与第二分水岭界说

1．公共政策学诞生的标志：第一分水岭。药师诗泰藏认为，“RADIR学术讨论会是高举公共政策学大旗的进军誓师大会”[1] 35。在这次会议上，拉斯韦尔概述了公共政策学的六大特点：第一， 公共政策学是关于民主主义的学问。第二，公共政策学的哲学基础建立在理论实证主义之上。第三，公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的学问。第四，公共政策学具有跨学科的特性。第五，公共政策学是一门必须和政府官员共同研究的学问。第六， 公共政策学不可缺少发展概念。作者把拉斯韦尔的政策学说当作公共政策学发展史上的第一个里程碑，或者说第一个分水岭。

2．德洛尔关于“超”学问的公共政策学：第二分水岭。药师诗泰藏把德洛尔的政策学说认定为“公共政策学领域的第二分水岭”[1] 44。他认为德洛尔的政策学说主要包括以下几个内容：（1）德洛尔对行为科学的批判。第一，行为科学不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论。第二，行为科学理所当然地接受所谓均衡概念。第三，行为科学回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题。第四，行为科学容易陷入完美主义的泥潭。（2）德洛尔对管理科学的批判。第一，管理科学无视制度问题。第二，管理科学不能研究诸如维护全体一致等政治问题。第三，管理科学不能研究价值、意识形态等非理性问题。第三，管理科学不能创新政策方案。（3）德洛尔的政策模型观。第一，公共政策模型必须明确把握社会的发展方向。第二，公共政策模型必须与宏观政策密切相关，即必须具备一种能够包容每个具体政策的宏观性格。第三，公共政策模型必须建立在行为科学和管理科学相融和的基础上。第四，公共政策模型必须对时间非常敏感，并且具有历史色彩。第五，公共政策模型必须客观地处理意识形态等非合理性事物。（4）德洛尔的总体政策思想。第一项是制定总体目标。第二项是制定政策范围。第三项是设定时间单位。第四项是设定风险承受能力。第五项是选择革新主义还是选择渐进主义。第六项是选择普遍性还是特殊性。第七项选择协调式还是有所侧重式。（5）德洛尔的“超政策”思想。“超政策”就是研究应该如何制定政策的政策。

（四）强调了建构公共政策模型的原则：简单的就是好的

药师诗泰藏论述公共政策模型的一个最大特色就是避开运用数学方法，使模型更简单，更实用。“简单的就是好的”是他深为推崇的一个原则。作者认为，公共政策分析不是一个神秘的过程，整个分析过程必须能够被政策立案者和实施者理解。而构建模型就是达到理解的一种有效途径。模型是沟通、交流的一种工具，是人们认识公共政策的指南，那些复杂的、不易被人们理解的模型是无效的。建立模型时，分析者要尽量搜集客观数据资料，通过定性和定量的语言来描述分析的对象。尤为重要的是，建立模型时，分析者要明确自己的立场。如果是政策立案者，就必须对政策干预与政策效果的因果结构作出明确的定义，其后才能建立模型。如果是政策旁观者，则可以从多角度进行分析。政策立案者模型是一种机械论模型，而政策旁观者则只是一种相关性模型。作者主要分析了几种公共政策模型的种类：输入——输出模型、状态空间模型和反馈结构模型。

（五）勾勒了公共政策学未来的发展方向：向第三个分水岭进军

药师诗泰藏认为以拉斯韦尔为代表的公共政策第一个分水岭推崇用自然科学的研究方法来研究人是牛头不对马嘴，这种实证主义的研究方法无法认识人的行为。这个致命的错误导致了第一个分水岭的崩溃。而以德洛尔为代表的第二个分水岭试图纠正拉斯韦尔的错误，但其理论过于抽象不能得到大家的认同。这个战术上的错误也使第二个分水岭轻而易举地崩溃了。作者描绘出了向第三个分水岭进军的导游图：第一，公共政策学今后仍将以多民族、无政府国家的状态存在下去。第二，所有与公共政策学的创建相关联的学科，都应该从各自的角度来回答什么是公共政策。第三，公共政策学应以解决问题为出发点。第四，应该了解公共政策学与政治学之间的关系。

三、启示与反思

作为经典著作，《公共政策》提出了一系列重要观点，对现代公共政策学研究产生着深远的影响。通过辩证吸收其合理营养，反思其不足，可以更好地推进中国特色公共政策学的发展。

（一）公共政策学的构建起点：实践需求与知识支持

药师诗泰藏认为，公共政策研究首先在美国诞生是因为美国的政治生态环境的特殊性决定的。应该承认，作为公共政策研究的发源地，美国公共政策研究取得了丰硕的成果，也对其他国家政策研究产生了深远的影响。但是，作为一门学科的诞生，美国的经验解释似乎还并不充分。实际上，政策科学之所以在20世纪60年代以前没有引起社会的关注，主要是当时社会实践还没对公共政策产生迫切的需求。及至20世纪60年代，随着越南战争激发的反战运动风起云涌以及美国国内的种族问题、城市化问题、犯罪问题、教育问题、就业问题等一系列社会问题凸显出来，公共政策的客观需求突然膨胀，公共政策研究逐渐进入学者的研究视野并走入大学讲堂。而政府为摆脱治理无能的窘境，也迫切需要科学的政策研究以求解公共治理之困。美国政府以及许多企业、财团和基金会为公共政策的研究和发展提供了大量研究资金资助。与此同时，20世纪60年代开始，社会科学研究的突飞猛进也为政策科学插上了知识的翅膀。由于政策的议题往往涉及许多方面，单一学科研究不足以解释并指导政策实践。学科之间的交流与合作开辟了公共政策研究的新领域，也产生了许多新成果。基于这种分析，很多学者认为，在抽离美国特殊情境之外，政策科学的诞生有着更为普遍的原因。如英国学者克利斯多夫·汉姆和麦克尔·黑尔指出，20世纪60年代在美国兴起的公共政策研究热潮有两个主要原因：西方工业化国家在面临大量的棘手问题时，决策者急于寻求解决问题的办法；学术界，尤其是社会科学界，对政策问题给予了更多的关注，并寻求运用其知识来解释和帮助解决这些问题[2]。由此可见，公共政策学的产生同任何社会科学的产生一样，其原因无非是两个：一是社会对公共政策研究的普遍需求，另一个是社会科学的发展和跨学科的交流。这是具有普适性的结论，它揭示了公共政策学不是美国的特产，其他国家同样可以建立适合其国情的公共政策学。

（二）公共政策学的解释工具：模型构建与综合视野

药师诗泰藏十分重视模型的建构，认为模型是沟通政策理论和实践的桥梁，是我们分析公共政策的有力工具。作者尽量避免使用复杂的数学公式，力图使模型更简单，更实用。这是非常有见地的观点。同时，我们遗憾地看到，药师诗泰藏构建的模型基本上是从自然科学的视角进行分析的，缺乏人文分析。这与作者曾经的理工科学科背景密切相关，但正如作者自己所意识到的，政策科学是一门关于人的科学，政策科学是政治学的核心主题。因此，模型构建就必须跳出纯自然科学的窠臼，重视模型构建的人文属性。因此，在公共政策研究当中，我们应该重视自然科学以外尤其是政治学的模型来解释政策现象，从而能更好地把握政策的实质。由于现实世界中的经济问题错综复杂，每个问题的背后都蕴涵着数不尽的影响因素（外生变量），而且其中的因果关系链盘根错节，如果面面俱到地进行研究，必然无从下手。因此，无论是公共政策研究者还是制定者，为了分析问题方便起见，不得不抓住问题的某些“主要”影响因素，而忽略其他“次要”的影响因素。实际上，模型的构建都是先抽出最重要的关键因素或变量，以一定的假设为前提，进行逻辑推理与演绎，最终形成实际问题与影响因素之间的因果关系。可见任何模型都是对现实的不完全模仿。模型反映了真实世界的某一方面，而不是全部。因此，要掌握问题的全貌，就应从不同的角度，用不同的模型来对同一个问题加以分析，而不可只抱住一个模型不放。虽然某种模型有时看来最能解释某种公共政策的制定过程，但是在一般情况下，惟有结合各种模型进行综合分析，才能对实际政策问题有一个全面而理性的把握。

（三）公共政策学的研究基点：本土化与特色化

药师诗泰藏在研究过程中坚持以日本的视角来考察、分析公共政策学，其本土化研究特点非常明显。比如作者在论述公共政策学缘何诞生在美国时就专门比照分析了美国式政策土壤与日本式政策土壤的不同。很明显，作者写作本书的目的就是力图构建适合日本的公共政策学。这对我国公共政策学的发展有着深刻的启示。作为研究政策实践、政策系统及其运行的学科，政策科学一方面反映了人类公共决策过程的本质或规律性，应该具有客观真理性和普适性，即政策科学具有一般性规范；另一方面，政策科学要反映各国具体的政策经验，因而各国的政策科学具有自己的特色，即政策科学必须本土化。目前我国的公共政策学也注意引进一些西方政策理论和方法，在一定程度上也推动了我国公共政策学的发展。但仍然存在两个突出问题：一是对西方理论缺乏真正的理解，消化与吸收不够，没有让西方理论成为滋养我国政策科学研究的营养肥料；二是缺乏对我国政策实践的实证研究，仅仅局限于从理论到理论的重复论证，没有做到理论与实践的有机结合。这极大地制约了中国特色公共政策学的建立和发展。公共政策学的本土化研究应该从以下几方面入手：

1．要创新方法论。方法论是一个学科的灵魂，一个学科是否成熟，首要的标准就是方法论是否成熟。任何一门学科，除了遵循一般的方法论原则外，还必须有其自己所特有的研究方法。西方政策科学的方法论是建立在西方政治科学的理论原理基础之上的，如制度理论、精英理论、集团理论、系统理论等。中国政策科学的方法论研究也离不开中国政治哲学或政治理论的基础。从政治理论来创新政策科学的方法论研究，既是科学的也是可行的。

2．要扎根中国实践。要以中国改革与建设中的政策问题为逻辑起点，认真观察中国政策过程的发生机理，从中找到政策过程存在的问题，从而发现中国政策实践的规律。这是构建中国政策科学体系的实践基础。这就要求政策科学必须进行大量的实际调查研究，包括做大量的政策案例分析。

3．要吸取中国政策思想精华。学术创新离不开理论借鉴和综合思维。我们在借鉴西方理论的同时，不能忘记中国传统文化的精华。中国的政策思想自古有之，而且博大精深。如“世异则事异，事异则备变”的政策原则，“以民为本，政在得民”的政策基准，“重农抑商”的政策主张，“不患寡而患不均”的政策倾向，“无为而治”的政策构想等等。在当代，毛泽东、刘少奇、邓小平等人都有丰富的政策思想。当前，我国的政策科学研究必须大力吸收中国古代和现当代的政策思想，在此基础上进行理论创新，建立新的政策科学理论体系，使政策科学真正具有中国特色。

（四）公共政策学的发展路径：向第三分水岭迈进

药师诗泰藏把公共政策学的范式分为两个分水岭。他把拉斯韦尔和德洛尔的政策学说看成两个独立的政策范式发展阶段。基于第一和第二分水岭的致命错误，药师寺泰臧认为走向公共政策的第三分水岭是学科发展的必然趋势，即建构“以问题为中心”型的学科理论范式。他主张：“为组织这种情况，必须抛弃各学科的‘融合论，并赋予每个研究人员的独立性，除此以外没有其他选择。与其说勉强地融合并导致龟裂，不如赋予各学科独立性，使每个学科领域的学者都能够静下心来研究公共政策的基本问题。”[1]60药师寺泰臧主张各学科领域学者的交流与理解，在求得共识的基础上，解决问题也就比较容易。“因为一旦弄清了根本问题，这无论对什么事务性政策课题都是适用的。但是由于这是试图用高深的数学和过于非现实的理论实证性政治理论来说明问题，因此事务性政策工作人员必定会说‘So，what!（这又怎样呢？）”[1] 60。他又主张：“不如先不要强调方法论，……姑且把研究对象看作‘结论，首先指出公共政策学中重要的并不是数学公式，而是建立一个表示社会发展的‘发展概念。”[1] 39但是，药师寺泰臧只讲到政策科学学科理论建构的方向，没有提到政策学科理论规范的建构的具体内容。那么我们该如何建立公共政策学的学科理论体系呢？从学科的理论建构规律看，建构公共政策科学的途径应从宏观、中观、微观三个层面进行。

1．进行宏观维度的政策哲学研究。“无论是政策制定和政策科学都需要有哲学与思想基础”[3]222。作为世界观与方法论的学科，哲学是属于最高层次的思维范畴，理应成为政策科学的指导框架。只有从哲学层面来研究政策科学，才能从更高层次洞悉政策科学的本质与规律。从某种意义上说，哲学是加速政策科学成熟的催化剂。用哲学理性把握政策科学，必须加强政策哲学的研究，从价值论、认识论和实践论的高度，对政策问题进行深入的探讨。

2．进行中观维度的基本原理研究。概念是学科研究逻辑起点和基础。科学地界定核心概念是一门学科在学科丛林中取得合法身份并占据一席之地的重要前提。 但是，我们遗憾地看到，“政策科学一直缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设”[3] 348。政策科学的基本原理，应该是对政策活动客观规律的概括和总结，而不是主观杜撰的结果。对政策科学基本原理的研究，“应当通过对广泛的政策实践的较为准确的描述，经验性地概括公共政策的理念、思想和方法，进而通过思辨方式的思考，归结为具有原则指导意义的较为系统的理论体系”[4]。政策科学的基本原理研究可以主要围绕如下主题展开：政策科学总论、政策过程、政策工具、政策伦理学、比较政策学、战略研究、未来研究以及公共选择、经济政策学、社会政策学等分支学科。通过全面地研究政策科学各分支学科，强化基本理论研究，建立健全政策科学的学科体系。

3．进行微观维度的方法技术研究。政策科学是将各门社会科学综合地运用于解决社会公共问题的一门应用性学科，其价值就在于运用各种科学方法和技术去分析问题情境以实现解决政策问题的目标。没有各门学科的技术、方法的支撑，政策科学无异于空中楼阁。我们过去政策科学研究中明显存在着一种定性多、定量少的倾向，定量分析方法及技术严重缺乏。然而，没有定量分析手段，就没有政策科学，该学科在很大程度上是建立在运筹学、统计学等分析方法的基础上。 “21世纪的中国政策科学必须在研究方法尤其是定量分析技术上下工夫，否则难以取得突破。”[5]有鉴于此，我们应大力发展、推广和应用各种统计学与数据分析（图形统计学、初步数据分析、概率论初步、二项式分布及正态分布、统计推断原理、简单线性回归等）、分析方法（决策分析、成本——效益分析、线性规划、排队理论和模拟等）、计量经济学或建模的备选方法等定量方法。在政策分析中尽可能地运用定量方法是毋庸置疑的，但对定量研究方法的作用切不可过分夸大。科学研究中的任何一种方法都不是万能的，都有其局限性。政策过程是一个政治过程，在这一过程中事实和价值实际上是交织在一起的，不可能截然分开。只有把定量分析和价值分析有机地结合起来，才能构建一个科学的政策科学体系。

参考文献：

[1] 药师诗泰藏．公共政策[M]．张丹,译.北京：经济日报出版社，1991．

[2] Christopher Ham，Michael Hill．The Policy Process in the Modern Capitalist State[M]．Englewood Cliffs，N.J：Prentice Hall，1993：1.

[3] 德洛尔．逆境中的政策制定[M]．王满传，尹宝虎，张萍,译.上海:上海远东出版社，1996.

[4] 张国庆．现代公共政策导论[M]．北京：北京大学出版社，1997：363.

[5] 陈振明．政策科学：公共政策分析导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：38.

责任编辑凌经球