中国自来水业的亲贫规制与减贫

蒋寒迪

［摘要］亲贫规制是一种有利于弱势群体的规制措施，从国外和国内的自来水业民营化过程来看，有必要构建亲贫规制，具体措施上，要通过价格规制保护弱势群体；通过竞争规制兼顾效率与公平；构建亲贫规制的补贴机制。亲贫规制与促进减贫也有密切的联系，通过提高农村地区公用事业覆盖率和降低公用事业改革对城市贫困人群的影响，可以对减贫起到一定的作用。

［关键词］自来水业；亲贫规制；减贫

［中图分类号］F2 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００91 — ０2

上世纪八十年代以来，世界范围内，公用事业民营化改革改变了基础设施产业传统的政府供给方式。为公用事业发展注入了新的活力，提高了效率。国际经验也表明，尽管私人资本参与公共事业服务可以解决政府提供公共事业服务的弊端，但是世界银行曾经指出由于私人资本的参与，会在普遍服务、产品质量、公共环境、公共安全等方面对弱势群体的福利形成挑战。解决上述问题的主要方式是通过亲贫规制来解决。所谓亲贫规制（pro-poor regulation）是有利于保护弱势群体的一种规制措施。对于中国而言，农村和贫困人口占有不少的比例，按照中央扶贫工作开发会议新确定的2300元（2010年不变价）的新扶贫标准测算，2011年底，我国扶贫工作覆盖面将从2688万人扩大至约1.22亿人，到占农村户籍人口的12.8%。〔1〕如何在市场化改革中，保护这些人的利益，分享改革的成果，构建适合中国国情的亲贫规制体系至关重要。

一、从自来水业民营化看亲贫规制的必要性

亲贫规制缺位，导致了弱势群体由于自来水业民营化后价格上涨而受伤害。近年来水价、电价等的上涨幅度远远高于居民消费价格指数。“九五”期间，居民消费价格只上涨了10%多，而同期水电等价格全国平均上涨了49.32% ，其中城市为61.74% ，农村为37.41%。“十五”期间，水电等价格上涨幅度高于居民消费价格上涨幅度约 20 %。“十一五”的前三年，全国水电等平均价格上涨高于居民消费价格涨幅也约4个百分点。〔2〕可见，由我国公用事业改革导致的水电等的价格上涨在拉动居民消费价格方面起到了很重要的作用。

水电等价格的上涨直接对低收入家庭产生了重要的影响。有关数据显示，城镇低收入家庭收入增长小于消费支出的增长，尤其是收入增长远远小于水、电等费用支出的增长，这种水电等费用的支出增加了低收入家庭的生活压力。2008年与2000年相比，在不考虑价格因素的情况下，低收入家庭水、电等费用支出增长 128．41% ，高于可支配收入增长幅度近 50 个百分点。在低收入家庭消费支出的增长额中公用事业产品消费支出的增加额所占比重远远高于平均水平。2008 年与 2000 年相比，低收入家庭人均公用事业费用多支出 270.69 元，占可支配收入增加额的 12． 89%（全国城镇居民这一指标是4．48%），占消费性支出增加额的 13．58%（全国城镇居民这一指标是6．81%）。〔3〕可见，水、电等消费支出较快增长给低收入家庭带来了巨大的压力。通过亲贫规制对富人和穷人实行差别化的服务等措施的施行十分必要。

二、中国自来水业政府亲贫规制的具体对策

1.通过价格规制保护弱势群体

在发展中国家，贫穷人口占总人口的很大比重，这些贫困人口也是自来水业庞大的消费群体，在引入私人资本参与提供自来水服务后，继续使得贫困人口消费得起自来水服务，是亲贫的需要，也是社会长期稳定发展的需要。因此，进行价格规制控制价格水平是保证弱势群体长期消费的关键。价格规制包括设定总体价格水平和费率结构，以确保自来水业持续发展的同时，弱势群体能够支付得起。价格规制活动可以通过影响价格水平或费率结构，起到亲贫的作用。

具体而言，对于自来水这样带有自然垄断性行业的产品和服务，在定价时应遵循“公平合理、切实可行”的原则，既要最大限度保护消费者的应有权益，又要能够保障生产者正常持续经营的积极性，也要防止一些企业滥用市场垄断力量谋取高额利润。这需要由政府、企业、消费者共同谈判、协调，针对市场准入、价格、服务建立约束市场供求双方的准则。发挥出价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。可以采取以下措施：

第一、进行最高限价并建立激励性规制。改革目前的“成本加成”定价方法，通过引入激励性规制手段，使供水企业通过提高效率而不仅仅依靠提高水价来降低成本，在企业实现赢利的同时不损害消费者的利益。这方面可以参考英国经验，英国水务监管局一般每5年对水价上限进行调整，调整的公式为：RPI+K+U。其中，RPI是零售物价指数，K是水务监管局对每家水务公司设定的综合水价增长幅度。在价格执行期的任何一年内，水务公司有权选择是否将水价提高到监管者设定的水价增长幅度，如果水务公司实际水价增长幅度小于K，则可以将差额部分（即公式中的U）结转至来年。增长幅度K值由水务监管局充分考虑通货膨胀，水务公司的投资成本、运营效率、服务水平、利润等因素来确定，最终来确定合理的价格限制水平。这种方式不仅可以遏制水价上涨过快，也能够促进企业提高效率，从而降低成本。

第二、调整水价结构，推行阶梯式的水价结构。政府具有提供自来水这种公共产品的普遍服务的义务，就是要保障每个公民都有清洁的自来水喝，为了确保提供这种普遍服务，政府可以采用阶梯式的定价模式，核定各种类型的消费者自来水消费的最低限，对最低限以内的实行低价或者部分减免，对超过这个限量部门的用水实行超量累进加价，以实现阶梯水价。还可以根据季节性实行水价调整，自来水的生产受到水资源丰枯季节影响，在冬季和春季，水资源比较丰富，而在夏季和秋季，水资源相对匮乏，同时，由于自来水的消费也有季节性，冬春处于自来水消费淡季，为了提高自来水生产设备的利用率，可以以低价刺激消费。夏秋又处于自来水消费旺季，为抑制消费，应采取高价。

第三，水价调整必须严格执行价格听证制度。在西方国家，已经普遍实行了消费者价格听证制度。目前来看，根据《价格法》规定，凡是公益性产品或服务的价格调整必须要举行公开的听证会，但要使消费者的利益得到充分表达，就必须使消费者真正地参与听证过程表达自己的诉求。必须通过听证代表的组成、产生，听证会的组织者、听证的程序等方面的改革，保证听证会的公开、公正、公平，达到真正为消费者的利益服务。

2.构建亲贫规制的补贴机制

向国民提供清洁的水是政府应提供的普遍服务。普遍服务要求具有普遍性，不管居民居住在什么地方，都应该向全部居民提供这种服务。而且还要求具有低廉性，服务价格是低收入阶层所能够承受的。自来水作为一种公共产品，既要保证为最低收入人群的基本生活需要，实现普遍服务，也要抑制对水资源的过度使用。

由于水价上涨影响低收入人群的生活，通过补贴是解决此问题的有效手段。补贴机制一般有三种形式：第一种是政府预算补贴，这种补贴直接补到个人，而不是补贴给企业。比如，1999年，新加坡政府为了减少对水资源的浪费，大幅度提高了水价，致使低收入家庭的水费增加了一倍，同时为了不影响普通居民的消费，以居住面积为基础，对小于四居室的低收入家庭给予补贴，结果是低收入家庭实际交纳的水费与提价之前相比反而减少了。第二种是通过运营企业内部交叉补贴，通过在别的经营领域提高收费，来对普遍服务的产品进行某种补贴。第三种是政府、企业共同建立普遍服务基金，对最底层居民生活必需品进行普遍服务的建设。

交叉补贴是中国基础设施产业一直主导的定价模式。就自来水业看，补贴方式在自来水价格上涨之后也逐步开始采用。如深圳采用的是交叉补贴的方式，即把水价普遍提高，然后对收入较低人群收取较低水价。南京市物价局也在自来水涨价采取了对低保对象和特困企业特困职工的补贴方案，低保对象和特困企业特困职工可到所属供水单位领取补贴每户一次性补贴70元。目前如果从政府角度考虑，交叉补贴是比较可取方式。但是也存在缺陷，交叉补贴扰乱了作为资源配置信号的价格体系，违背了效率原则。如果交叉补贴太多，最后就会变成暗补，补贴有效性就会大打折扣。如果考虑由城市财政部分出资和供水企业从水价调价收入中部分出资来建立自来水普遍服务基金的模式，直接向低收入者提供用水补贴，构建起亲贫规制的补贴机制也是可行之举。

三、亲贫规制与促进减贫

亲贫规制的出发点是针对于穷人而设计的，主要是为了改善社会上最穷那一部分人的福利，增进社会整体福利。亲贫规制与减少贫穷有着密切的联系。当前公用事业的民营化改革的结果是否增加了穷人从增加的公共服务中的受益比例？一些经济学家（穆罕默德·阿沃德等，2003）通过相关资料的抽样调查分析，发现的一个重要的结果是：对于基础服务设施，一般情况下，只有在富人享有的服务水平已经很高的时候穷人才能受益，只有依靠趋向于穷人的亲贫规制，穷人才能从更多的公共服务中受益。〔4〕由此可见，如果政府的规制机构不愿把“减贫”作为优先考虑的问题，或者缺乏这种能力，那么规制政策甚至可能会恶化贫困状况。根据世界银行的千年发展计划，到 2015 年，全世界贫困人口应该减少一半，然而这一目标在很多发展中国家都难以实现，减贫是世界各国，特别是发展中国家所面临的难题。

从亲贫规制角度来促进减贫，首先是针对农村的贫困人口，提高农村地区公用事业覆盖率。我国的贫困人口大部分居住在农村，如何尽快提高农村地区公用事业的覆盖率是改革的难点，也是亲贫规制的关键。其次是针对城市的贫困人群，通过降低公用事业改革对城市贫困人群的影响来减贫。比较而言，公用事业改革之后较之前低价水平有了较大幅度提高，而这对于城市贫困消费者有不小的影响。确保城市贫困人群的利益，也是亲贫规制需要重点考虑的内容。就自来水业来说，我国自来水行业的接入率仅在城市比较高，一般都强调城市供水，忽视了农村地区的居民对洁净用水的需求，这些地区的接入率都比较低。对于城市居民来说由于我国长时期的低水价政策，而近年来尽管从节约水资源的角度考虑水价上调有其合理性，但是水价上调后能否有消除水价上调对贫困人群的不利影响的相应配套规制措施，目前看较少有自来水运营商对贫困消费者提供扶贫措施。

通过亲贫规制来改善贫困人群的生活，在一定程度上起到减贫的作用，对于自来水业可以采取一些规制措施，第一，可以采取分段收费的方式，可以对最低生活用水免费，再按照累进的原则收取水费，如南非的开普敦市规定每个家庭每月可以免费消费 6 升水。第二，对特定贫困目标进行补贴，如贫困地区的人群、低保人员、或者通过调查获得的确切贫困家庭等进行补贴，如兰州威立雅水务集团就打算对低保家庭实施“差价月补贴制度”。第三，在自来水特许经营契约中增加强制服务责任，以提高自来水对农村地区的覆盖率，允许水业的运营商采取不同的供应方式，比如在农村对家庭建造私人水井提供补贴等等〔5〕。

〔参考文献〕

〔1〕王仁贵.中国减贫下一步〔J〕.瞭望新闻周刊，2012，（02）.

〔2〕〔3〕石淑华.中国公用事业市场化改革的公平性分析----低收入家庭可承受能力的视角〔J〕.东南学术，2011，（02）.

〔4〕许峰.中国公用事业民营化进程中基于公平目标的亲贫规制〔J〕.世界经济情况，2006，（24）.

〔5〕陈剑，夏大慰.规制促减贫：以公用事业改革为视角〔J〕.中国工业经济，2010，（02）.〔责任编辑：冯延臣〕