中部贫困乡镇敬老院发展对策研究

郭庆玲

［摘要］社会弱势群体尤其是贫困乡镇的孤寡伤残人员是我国消除贫困、改善民生的重要对象，其生活状况直接关系着社会的和谐稳定。乡镇敬老院是我国农村扶贫开发计划的重要组成部分。目前，我国贫困乡镇敬老院建设取得初步的成果，但是在运行中仍然存在不容忽视的问题，需要从五个方面着手解决好这一问题。

［关键词］贫困乡镇；弱势群体；集中供养;敬老院

［中图分类号］D669.6 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００79 — ０2

建立乡镇敬老院，加强对五保对象的集中供养是我国十一五时期扶贫计划取得的一个重要成果。目前我国农村五保供养人数达5525673万人，其中集中供养人数达1792042万人，基本实现了全国每镇一所敬老院的目标，对保障乡镇弱势群体的基本生活，维护社会和谐具有重要的意义〔1〕。

一、中部贫困乡镇敬老院发展取得的成果

（一）中部贫困乡镇敬老院实现高覆盖率

目前，我国中部乡镇敬老院几乎达到了全覆盖，每个乡镇均设有敬老院。以山西省长治市为例，长治市坚持把建立健全城乡最低生活保障体系、加强农村五保供养作为改善民生、维护稳定、构建和谐的重点来抓，全市新建、改扩建农村敬老院132所，其中新建54所，改建55所，扩建25所，总建筑面积达到15.62万平方米，床位数10513张，尤其在西部偏远的贫困乡镇如碾张乡建立了碾张乡敬老院，实现了五保对象集中供养，在山西省率先实现了五保对象高集中供养率。〔1〕

（二）中部贫困乡镇敬老院基础设施完善

自十七大以来，中部贫困乡镇建立了标准化的敬老院。碾张乡敬老院占地约3000平方米，院内是统一的平房，两到三个人居住一个房间，房间内宽敞明亮、清洁、安静、防滑、通风良好，配置着各种生活用品，物品摆放整齐有序。供水、供电、洗涮，卫生间、取暖设施齐全，能够满足老人的正常生活。院内有供进行休闲、娱乐、健身活动的专用场地；有符合身心特征及需要的休闲娱乐健身器材。

（三）中部贫困乡镇敬老院具有院办经济

依据《农村五保供养工作条例》第十六条，农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。碾张乡敬老院积极组织具有劳动能力的中老年人，开辟菜地，种植瓜果蔬菜，实现院内瓜果蔬菜自给自足。对于有手工技能的老人，敬老院鼓励支持其积极发挥自身技能，通过自身劳动获得的劳动所得归个人所有。碾张乡依托敬老院的特色，积极发展院办经济有助于提高供养人员的生活水平，改善供养人员的生活状况。

二、中部贫困乡镇敬老院发展面临的困境

（一）中部贫困乡镇敬老院融资渠道单一化

乡镇敬老院是为了保障农村五保人员的正常生活而建立起来的，资金来源于省、市和县的财政支出。长子县非常重视社会保障事业，2010年长子县人民政府办公室印发《长子县农村敬老院管理暂行办法》，全县乡镇敬老院新建改建达21所。在2011年第一季度的财政支出中，社会保障支出居于第二位。但是，长子县敬老院普遍存在供养能力远远小于供养需求。目前碾张乡敬老院集中供养人数58人，约占该镇弱势群体总人数的7.4%，集中供养标准是每人2000元/年，不足本市统一供养标准的50%。〔2〕此外，敬老院集中供养费用包括五保对象集中供养生活费、医疗费以及生老病死等一切费用。从长远来看，贫困乡镇敬老院持续发展缺乏持久稳定的经济支柱，难于真正保障社会弱势群体的利益。

（二）中部贫困乡镇敬老院服务队伍建设缓慢

根据《长治市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示，全市常住人口为3334564人，初中以下文化程度的有2383773，约占总人口数的71%，碾张乡是晋东南地区的粮食产区，农业生产方式粗放，工业发展缓慢，文化教育事业落后，社会服务业处于空白区。由于地处偏僻的山区，工资水平较低，生活环境艰苦，工作量大等原因，乡镇敬老院专业护理人员严重短缺。目前乡镇敬老院护理人员严重短缺，文化程度较低，年龄偏大，只能保证“五保”供养老人吃、住等基本生活照料,无法满足“五保”老人精神慰藉、护理健康咨询、科学养生等多方面的需要。以碾张乡为例，目前供养人数58人，日常护理人员只有2名负责供养人员的基本生活。

（三）中部贫困乡镇敬老院文化建设滞后

“十一五”期间，长治市积极构建公共文化服务体系，全市共有乡镇132个，目前在119个乡镇设立了文化站。从2008年底到现在，用于乡镇文化建设的费用达984万元。乡镇敬老院属于公共文化服务网络的重要组成部分，目前已经具备基本的公共服务设施，如体育场，健身花园，文艺活动中心，初步满足了敬老院老人的基本文化需求。但是乡镇敬老院还处于文化建设的起步阶段，仍面临着巨大的挑战。目前乡镇敬老院绝大多数供养人员文化程度为小学层次，思想闭塞，不善与人交际，自我心理疏导能力较差，在敬老院中常常出现打架，闹矛盾等现象。同时，健身花园、文艺活动室以及图书馆大多出于闲置或者关闭状态。如何真正的实现敬老院文化建设从硬件到软件的转变，将是一条漫长而艰辛的道路。

三、促进中部贫困乡镇敬老院长期健康发展的主要措施

（一）不断推进中部贫困乡镇敬老院走向社会化

从长远来看，乡镇敬老院以财政支出作为唯一的融资渠道，将是制约其发展的重要因素。因此，要以国家财政来源为主，吸纳企业入股，实现敬老院由事业单位向股份制企业转轨，同时积极鼓励有能力的企业和个人承办私营敬老院。发展以国家为主导的股份制敬老院可以减轻国家的财政负担，为敬老院的可持续发展提供源源不断的动力。准许承办私营敬老院可以增加国家税收，满足社会对养老保障的多样化需求，不断增强社会保障事业发展的活力。〔3〕

（二）积极构建中部贫困乡镇敬老院保险联动机制

依据《山西省农村五保供养办法》，五保对象的供养内容不仅是吃住，而且包括医疗、人身安全等一切问题。目前乡镇敬老院中供养对象多为伤残老人，虽然办理了城镇医疗合作，但是在报销后剩余的费用对于没有收入的五保人员仍然是巨大的负担。碾张乡敬老院实行对五保对象医疗费用全额支出。但是从长远来看，民政部门应拿出一部分资金来为敬老院供养人员办理除医疗保险外的社会保险，商业保险等。为五保对象办理保险，建立社会共同承担风险机制，减少办理敬老院的风险，为敬老院的发展提供持久的保障。

（三）逐步实现中部贫困乡镇敬老院护理队伍专业化

敬老院护理队伍是敬老院提供供养服务的主要人员，护理人员专业素质的高低不仅关系到供养对象个人的幸福生活，而且关系到整个敬老院的院风院貌。从长远来看，县政府部门应该通过优惠政策，积极鼓励和吸纳当地的卫校或者医学院的大中专以上的高校护理专业的毕业生到基层实习锻炼以及从事护理工作。从目前来看，负责敬老院管理的民政部门，在数量上应该严格按照1:10的比例，保证护理人员的数量；同时建立培训考核制度，对在岗护理人员组织定期的学习考核，积极鼓励护理人员参加国家护理等级考试，不断提高自身的专业素质。通过培训，对表现优秀的护理人员给于一定的物质和精神激励，在护理队伍中起到表率作用；随着护理人员护理等级的提高，逐步建立护理等级与工资挂钩机制。

（四）推进中部贫困乡镇敬老院文化建设

在刚刚起步的敬老院建设中，文化建设将是一项长期而艰难的任务。在碾张乡敬老院58名供养人员中，85%的为文盲，10%的为小学文化程度，5%的为初中文化程度。〔2〕在这样的状况下如何满足供养人员的精神文化生活，如何构建文明敬老院是需要不懈努力的。首先，对于敬老院中的青少年，依据《山西省农村五保供养办法》第十一条农村五保供养对象接受义务教育的，当地人民政府对其寄宿生补助生活费；农村五保供养对象接受非义务教育的,财政、教育行政部门应当将其纳入家庭经济困难学生资助体系予以资助。其次，对于中老年人，应由护理人员依托敬老院的文体资源，组织开展各种各样的中老年人乐于接受并且便于参与的文化娱乐活动，如戏剧，广场舞蹈等。此外，民政部门应整合当地文化资源，积极引导和支持敬老院文化建设，如组织文艺团体服务基层敬老院的义演活动，鼓励当地中小学生定期探望敬老院老人等。

（五）完善中部贫困乡镇敬老院管理制度

目前由于经费限制等问题，乡镇敬老院没有专职的管理人员，院长一般都是由乡镇民政部门主管人员兼任或者由乡镇精简退休人员担任。院长在管理中往往只是起着上传下达政府文件，以及对护理人员工资等基本工作，没有真正起到组织管理敬老院的作用。院长是敬老院工作的主要负责人员，管理着敬老院内的一切工作，应该积极组织和建立一整套敬老院管理制度，包括档案管理制度，财务管理制度，政治生活参与制度，护理人员工作考核制度，供养人员生活管理制度等。其中档案管理制度是敬老院管理制度中最基本的制度，财务管理制度是敬老院运作科学化的基本表现，护理人员管理制度和供养人员生活管理制度是敬老院管理的重要任务和重要目标，政治参与是敬老院管理的艰巨任务。通过以上管理制度的建立，达到建立“院容整洁，民主管理，院风文明，敬老养老”的和谐敬老院。

〔参考文献〕

〔1〕长治市统计局长治市敬老院建设基本情况〔EB/0L〕.长治市统计信息网,http://www.czstats.gov.cn.

〔2〕长子县碾张乡.2010年长子县碾张乡农村五保供养对象基本情况登记备案表〔EB/0L〕.长治市统计信息网,http://www.czstats.gov.cn.

〔3〕山东省烟台市民政局.烟台市农村敬老院迈向社会化〔J〕.中国民政,2001，(11).

〔4〕长子县人民政府办公室，长子县农村敬老院管理暂行办法〔Z〕.2010.

〔5〕推进敬老院建设六到位〔J〕.中国民政,2009，(09).

〔责任编辑：侯庆海〕