关于中国劳动教养制度存废的思考

单其满

摘 要：劳动教养制度是特定历史阶段的产物，其创设以来，虽然颁布了一系列规范性文件作为依据，起到了一定的作用，但是时至今日，劳动教养制度的弊端日益显现，它违背了法治原则和人权保障原则，其存废引起了较大的社会关注。认为，考虑到目前劳动教养制度的弊大于利，应当废除该项制度。如果现在不能废除，也要及时对该制度进行彻底的改革。

关键词：劳动教养制度；废除；完善

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0337-02

2012年10月10日，备受关注的重庆彭水县大学生“村官”任建宇被劳动教养申诉案，在重庆市第三中级人民法院开庭审理。2011年4月至8月，任建宇在QQ空间和微博上转发或发表百余条批评性言论，被判劳教两年。后来发现，任建宇发的“攻击”政府的100多条信息，主要是转发别人的。那些言论的原创者很多是国内知名学者，这些学者未被处罚，仍然在公共空间中发言，有的还在给官员上课，转发者反而被安上了“颠覆国家政权”等罪名。有人评论是“欲加之罪何患无辞”。 继六年前的“彭水诗案”之后，同样是因言获罪的“任建宇案”，再度让重庆彭水成为舆论焦点。不同的是，“彭水诗案”的关注焦点是“诽谤罪”，而“任建宇案”的关注焦点则是被诟病已久的劳动教养制度。多数网民希望“任建宇案”能得到公正处理，并成为废除或者推动劳教制度改革的推力。看来，公众的期待，这次可能不是一种奢望。

2012年10月9日，国务院新闻办公室发表《中国的司法改革》白皮书，在回答记者关于劳教问题的提问时，中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟称：劳教制度为维护中国的社会秩序发挥了重要作用，但劳教制度的一些规定和认定程序也存在问题，“相关部门正在研究具体的改革方案”。这表明，从官方角度看，劳动教养制度也到了需要改革的时候了[1] 。

一、中国劳动教养制度的发展历程

中国的劳动教养制度始建于20世纪50年代。1955年，中国在全国范围内的镇压反革命运动基本结束，新生的人民政权得到基本的稳固。但在当时，全国的政治形势、社会形势还不安定。于是中共中央于1955年8月25日发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，指出：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”1956年1月10日，中共中央又发布《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则规定。根据中共中央的这两个指示，劳动教养机构在全国各地陆续建立，劳动教养制度在中国诞生。

1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》。由于当时“左”倾思想的影响，劳动教养工作在全国范围内被扩大化，收容范围和对象突破了该决定的规定。文化大革命期间，劳动教养工作遭到破坏，基本上处于停办状态。

1979年11月29日，经全国人大常委会批准，国务院又于同日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了较为详尽的规定。此后，全国人大常委会针对社会治安领域出现的一些新问题、新情况，1990年通过了《关于禁毒的决定》、1991年通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，扩大了劳动教养的对象。另外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作作出了补充规定，如1989年国务院发布的《铁路运输安全保护条例》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于处理反动会道门工作有关问题的通知》等。上述法规、规章、司法解释、规范性文件共同构成了中国现行的劳动教养制度。现在，全国共有劳动教养场所300多个，民警职工10万余人，共收容劳动教养人员26万多。

二、中国劳动教养制度曾经发挥的作用

1.预防、震慑作用。通过宣传、贯彻劳动教养法律、法规，使公民了解到劳动教养的相关规定，指引行为人的行为，使人们能够根据相关规定了解和判断自己的行为是否属违法犯罪行为，是否会受到劳动教养处罚，有意识地预防违法行为的发生。

2.教育、改造作用。国务院发布的《关于劳动教养问题的决定》的目的是：“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人。”公安部《劳动教养试行办法》第3条规定：“对被劳动教养的人，实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”劳动教养的主要目的不是为了惩罚违法犯罪，而是为了维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员进行强制性的教育改造。

三、中国劳动教养制度存在的弊端

1.劳动教养管理委员会不符合中国现行司法体制。《立法法》、《行政处罚法》规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而劳动教养依据的法渊是行政法规和部门规章，劳动教养的实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会，这不符合《立法法》、《行政处罚法》有关行政处罚的设定权限与种类的规定，不符合中国现行司法体制。

2.劳动教养制度法律依据不充足。劳动教养制度是根据中共中央两次《指示》创办的，是一项政策性措施。依据1954年宪法，当时的全国人大常委会和国务院不享有立法权，国务院根据中共中央的内部指示，于1957年8月发布《国务院关于劳动教养问题的决定》，该决定不能算严格意义上的法律。1979年全国人大常委会又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》。国务院的《决定》和《补充规定》构成劳动教养法律制度的主要依据。《决定》和《补充规定》的性质主要属于政策文件的范畴。1982年国务院又批转了公安部的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据。《试行办法》属于部门规章。因为根据1978年宪法，全国人大常委会、国务院、公安部都无立法权，以这些所谓的法规、规章为依据的劳动教养制度明显缺乏充分的法律依据。

3.现行劳动教养制度与中国其他法律制度存在矛盾。现行劳动教养法律法规和《行政处罚法》、《立法法》的有关内容相矛盾。《行政处罚法》第10条第1款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第2款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”而“劳动教养”属于限制人身自由的行政处罚，不符合《行政处罚法》的规定。

4.劳动教养制度和中国签署的国际人权公约相冲突。1998年10月5日，中国签署联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，中国正在积极准备加入该公约。在限制人身自由方面，中国的劳动教养制度与这项公约有很大冲突。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第1项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是权力机关制定的法律，而是行政机关制定的行政法规，根据《公民权利与政治权利国际公约》的规定，行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。

5.劳动教养的法律监督机制不完善。实践中，公安机关往往集办案、呈报、审批、复议权于一体[2]。根据《劳动教养试行办法》第12条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种由公安机关自己决定，自己复查，自己纠错的做法，不符合《行政复议法》有关行政复议程序的规定。

《人民检察院劳教检察工作试行办法》规定：人民检察院对劳动教养机关的活动是否合法实行监督。但因无具体的监督处理程序和相应的后继手段，在劳动教养实践中，这种监督作用微乎其微。有的劳动教养人员从开始报送劳动教养就提出申诉，一直到期满都没有一个相应的答复。检察机关由于没有具体的监督办法，对此较少过问，即使过问，复查纠正也遇到种种阻碍[3]。

行政诉讼法实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。

通过以上论述可知，劳动教养制度是中国特殊历史时期的产物，在特定的历史时期起到过一定的作用。但是该制度的存在，与保障人权的宪法理念相违背，不符合法治精神。鉴于劳动教养制度存在的种种问题和弊端，从保障公民权利的角度来看，废除这一制度很有必要。从国家政权的角度看，由于不需要严格的法律程序，受到的监督小，劳动教养制度方便政府对社会的管理、控制；废除劳动教养制度还涉及到十余万从事劳教工作的民警的安置，在公民权利对国家权力不能有效约束的现实情况下，劳动教养制度一定时期内在中国仍然会存在。但是考虑到社会的进步、民众的期待，推动劳教制度改革成为必然选择。

参考文献：

[1] 人民网，peoplewww.people.com.cn，2012-10-10.

[2] 吴春.完善劳动教养适用程序构想[J].犯罪与改造研究，2000，（12）：34-38.

[3] 朱洪德.劳动教养研究论文选集：第1 版[M].北京：群众出版社，1990：11-54.[责任编辑 魏 杰]