例析重庆市城乡统筹发展的弊端与新思路

付琳赟

摘 要：该文主要通过目前云阳县城乡统筹发展过程中面临的种种弊端，力图根据调研数据分析提出建设性的意见，主要从区域定位、人口可持续发展和事权财权划分三个方面进行论述，对城乡统筹发展提供新思路。

关键词：城乡统筹 弊端 新思路

中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2012）12（a）-0-02

在统筹城乡发展的课题中，需要首先解决地区的区域职能定位问题，在此基础上合理规划城市群，通过让中心城市容纳更多人口来减轻城市分散发展对于生态环境造成的压力。其次在引导人口向城市迁移的过程中，还须重视劳动力的技能培训，提高其市场竞争力，统筹人与城市的发展。再次在引导人口转移、提高劳动力技能水平和生活质量方面基层政府作为统筹城乡发展的前沿，都扮演着重要的作用。因而，要协调好城乡统筹的发展，亦须重新明确地方政府的职能，在合理分配其事权、财权的同时提高他们的参与积极性，保证各项政策的贯彻执行。

1 明确区域定位，加速库区统筹发展

从根本上讲，人地矛盾是库区城市化发展的主要问题，实现怎样的城市化，怎样实现城市化，是“城乡统筹”课题需解决的首要问题。简单的户口改革不是城乡统筹；促使农民工填补城市化指标空白不是城乡统筹；在重庆的大小区县大兴中小型城市也不是城乡统筹。位于库区的云阳县最重要的职责之一是维护长江上游的生态。相对于城市而言，农村点多、面广，污染源复杂，生态建设和保护都比较脆弱，合理地促使人口向城市集中对于改善库区环境来说是有利的。云阳县在城市化进程中受当地土地、环保、经济结构与发展水平等多方限制。在这种情况下，盲目进行云阳县乡镇“城市化”，可能会使城市无力吸收，增加社会不安定因素。

鉴于此，要进行可持续的城市化，实现真正的城乡统筹，笔者提出以下建议。首先，明确云阳县在重庆市东北翼区域中的定位。重庆市库区的中心是万州，因此，云阳应与万州协同发展，根据自身优势发展适合自己的产业，注重对当地生态环境的保护，不盲目进行城市化扩张。针对云阳本身的劳动力回流，应重视引导劳动力向县城转移，避免乡镇的无序扩张。其次，引导有进入大城市意愿的返乡农民工向人口容纳能力较强的重庆主城、万州等地迁移，控制云阳县城市人口的机械增长，确保城镇人口与当地经济发展水平、土地开发利用情况相适应。此外，支持当地第三产业建设，在保证环境不受破坏的同时，尽快实现经济的转型，增加县城的人口

容量。

2 解决人的问题，促使人与城市统筹发展

资源有限、自然条件恶劣、经济包袱沉重，是库区内众多区县所面临的共同问题。在这种情况下，要赢得城乡协调发展，就必须发挥人力资本的作用，变人口优势为人力资源。统筹农民工与劳动力流出地发展的良性循环假设是：农民工外出务工—资金、技术回流—流出地产业发展—技术人员返乡就业—新一轮产业发展。然而农民工偏低的技能水平，阻碍着这一愿景的实现。根据《04年—08年云阳社会经济发展在库区和全市中的比较分析》，云阳经济问题主要出在工业创新能力不强，“三产”外向性差，对劳务输出依赖过大。归根结底，劳动力较低的技能水平阻滞了当地创新水平的提高和对地区经济的带动。

技能落后更大程度上根生于观念，而非是知识禀赋。就农民工而言，对职业技能的重视程度依然偏低，在随机的问卷调查中，27名农民工认为学历对于收入的重要性甚于职业资格认的高达70.4%，但调查显示结果完全与之相反。

各组均值检验的结果的显著性均小于0.05，所以被调查者文化教育水平与个人收入水平不具有统计学意义上的相关性。

根据统计结果，在个人年收入60000人民币以下的范围内，未通过职业培训的农民工占同收入人群的绝大多数；而在个人年收入60000元以上的，通过职业技能认证的务工者比例远远高于未参加过务工比例，且随着收入的增高，通过职业技能认证的务工者比例呈上升趋势。有异于企事业单位人员，农民工往往从事第一生产线上的生产活动，因此基于普通文化教育水平的学历，并不能有效反映该类人群的从业技能。而与生产活动紧密相关的职业技能水平则直接影响到其从业流向及收入水平。因此，农民工，尤其是年青一代农民工，应当有意识提高职业技能，扩展从业视野。观念的问题同样体现在政府的行政工作中。政府是否能够将有限的资源充分地利用，决定着职业培训的产出，进而影响着地区务工人员的技能水平。结合在当地的调研可以发现，在职业培训方面，资源利用堪忧①。

首先是近60%的受访者普遍反映政府组织的职业培训没有作用；而在认为政府举办的职业培训对促进就业无作用的人中，22.80%的人认为是因培训时间太短，21.76%的人抱怨教学设备的欠缺，10.36%的人认为培训项目设置难以适应社会需求，还有29.53%的受访者认为培训只是流于形式。

在本次调查中，了解到政府举办的职业培训一般为期一个月，着眼于培训酒店招待、厨师、保安等方面；培训支出大概400元/人。由此可以看出，政府提供的职业培训的确存在学习周期短、资金投入不足、培训层级较低等不足。

针对资金投入方式粗放、培训内容单一等问题，笔者向与人力资源和社会保障部相关工作人员询问是否考虑提高培训层次，其回答是“对于真正希望学到技能的人，他们会设法参加相关培训，政府不可能一手包办完所有的事。”因此建议合理整合有限资源，从而为人力资源建设和地区发展创造条件。

第一、划分培训对象。对于老弱病残群体，以提供基本就业培训为目标，从而解决其基本生存问题；而对于潜在劳动力，则以专业技术工培训为主，提高培训层次。整合有限的资源，提高培训的效率。第二、政府与企业联动，将政府一部分社会服务职能以委托合同的方式交给企业来做。对于打算外出务工的青壮劳动力，政府可以以取得相关职业认证为条件，对其进行培训资助；对于返乡农民工，可委托企业进行培训，并组织对口输送劳动力。第三、吸引技术型人才回流。当前云阳县对于外出成功人士返乡投资创造了一系列优惠条件，而对于技术性人才缺乏相关的吸引政策。对云阳这样的库区而言，资源匮乏、环境生态条件受限，资本的边际效益很低，相反，技术的带动效应往往会带来更大的社会效益。

当然，解决人的问题还包括落实惠民政策等方面，政策的制定反映了政府好的出发点，但政策的执行才会带来实际的变化和发展。

3 解决事权、财权划分问题，促使政策制定与执行相统筹

惠民政策落实难，职业培训效果不佳，不仅仅是因为政府“不作为”或是监督审查机制不够完善，也限于地方政府财力和本身的行政效能水平。

三峡工程实施以前，重庆内部主城—区县投入极不平衡；在城乡统筹发展的今天，资金投向仍然分布极不合理。2007年，重庆“一圈”、“渝东北”、“渝东南”的固定资产投入所占比例分别为76.95%、15.6%、7.41%，人均占有固定资产投入额分别为14416.02元、5835.46元和8329.07元，同年，“一圈”与“渝东北”、“渝东南”两翼地区的人均固定资产投入之比分别为2.47：1、1.73：1②。不难看出，这种资金投入的差距，与市县两级事权、财权划分存在的弊端是密切相关的。进一步来看，结合在龙角镇访谈的情况，县乡两级管理不畅，直接面对农村的乡镇有责无权，这对城乡发展更是产生了直接的不利影响，给政策的落实带来很大的困难。如何破解这一难题？一是充分引入市场机制、社会因素，缓解政策执行过程中的困难；政府不可能包办代替一切工作，务工人员的最终去处还是市场，让企业参与其中，可以减少务工人员在未来就业和创业过程中面临的困难；二是整合当前基层政府的资源，通过机构的调整、资金的调配，使得更多的资源聚集在需要关注的问题之上。

以农民工职业技术培训和返乡创业为例，重庆当前的政策是重点发展中级职业培训，其中，区县是相应培训的主要负责方。而区县财力有限，同时相应的技术配套设施缺失，在发展职业技能上捉襟见肘。

从现阶段来看，基层政府加强招商引资，通过政府与企业的联动，推动订单式职业培训的开展，从而可以一定程度上解决基层政府在职业培训方面的欠缺之处。而从长远来看，建设更为完善的职业培训院校体系，形成从重庆市-万州区-云阳县梯次的职业培训格局，可以成为推动职业技术培训的一项举措。

在为农民工返乡创业提供优惠方面，区县同样面临鞭长莫及的窘境。从问卷统计中看到，农民工在返乡创业方面最大的门槛还是资金投入不足，政府在财政上可以加强与商业银行、担保公司的合作，给予返乡创业农民工政策性的资金优惠，增强他们返乡创业的热情和动力。而与此同时，行政体制改革需要赋予区县政府更多的财政、政策的自主权，这样农民工返乡创业才能得到更加坚实的政策、资金的保障。

总之，在解决事权、财权的划分和政策执行的过程中，可以有以下三方面的举措。

第一，要在落实政策上面充分发挥社会因素的作用，让包括金融机构、工业企业等经济实体参与到职业培训、贷款优惠等具体政策运作当中去，合理调节国家与社会、政府与市场的关系，把一切积极因素调动起来，为解决政策执行中的困难提供有效的保证。另一方面也要依靠行政体制改革，理顺上下级政府间的关系，适当赋予基层政府财政、行政管理、政策执行的自主权，加强基础政府融资能力，这样一项庞大的政策设计才有可能在基层得到落实。第二，通过行政、财政改革，调配权力资源，实现统筹布局。这一方面可以参考广东省东莞市的经验。东莞市为了更好地解决外来务工人员的问题，成立了新莞人服务管理局，这样可以更充分地整合行政资源，把分散的外来务工人员服务和管理工作集中处理，解决当前中国行政管理中普遍存在的机构重叠冗余的问题；另外，设置包括专家人士在内机构对城乡统筹发展进行统一布局，协调城乡统筹发展中的利益关系，做到统筹规划、统筹管理、统筹监督，从而使城市化的进度有张有弛。第三，从长远来看，理顺上下级行政、财政关系，是解决问题一个具有根本性的办法。当然，从中国目前的实际情况来看，给予县一级、镇一级政府更多自主权，即俗称的“扩权强县”、“扩权强镇”，在沿海发达地区的试点也才刚刚起步。因而，如何在欠发达地区走出一条权力合理分配、协调的道路，这已经不是该文所能探讨说明的，这里笔者只能给出一种规范性的分析。

注释

① 政府所组织的职业培训并不仅仅是面向农民工，因此2010年7月的调查取样群体包含了非农民工群体。基于培训现状短时期内并不发生改变，所得数据能够一定程度上反映培训中的问题。在该次调研中，针对非公职人员发放了近300份问卷，其中有效答卷数256，总访问人数296，男女比各占50.2%和49.8%，完成率86.49%。

② 数据来源：重庆市三峡银行股份有限公司课题研究组：《重庆城乡统筹面临的重大挑战与深化城乡金融改革改革发展对策研究》，《科学咨询（决策管理）》2010年5月。