基于低碳经济视角的流转税制度改进

梁红梅 张飞

【摘 要】 低碳经济是兼顾经济稳定增长的同时实现温室气体排放的低增长或负增长的经济模式，税收制度应适应低碳经济的发展要求。在目前我国开征碳税面临诸多问题的前提下，改进现行流转税制度成为当前发展低碳经济的重要政策选择。文章通过分析现行流转税各税种在发展低碳经济中存在的制度缺陷，提出了促进低碳经济发展的流转税制度改进建议。

【关键词】 低碳经济； 流转税； 税收

低碳经济是兼顾经济稳定增长的同时实现温室气体排放的低增长或负增长的经济模式。在全球气候变暖、生态环境恶化的今天，发展低碳经济成为解决经济发展与环境之间矛盾的有效手段。目前我国处于工业化和城市化的快速发展阶段，面临巨大的资源需求和环境压力，更需要大力发展低碳经济。由于开征新税种面临诸多问题，改进现行流转税制度以促进低碳经济发展则可能是比较可行的方案。

一、税收是矫正环境外部效应的重要手段

发展低碳经济需要矫正环境的外部效应。在环境领域存在市场失灵，会引发外部效应问题。外部效应是指私人边际成本与社会边际成本或私人边际效益与社会边际效益的背离。当私人边际成本与社会边际成本不一致时，就会产生负外部效应；当私人边际收益与社会边际收益不一致时，就会产生正外部效应。环境问题的外部效应包括环境污染引发的负外部效应和环境保护产生的正外部效应。

（一）税收可以矫正环境污染引发的负外部效应

高能耗高污染企业在生产过程中耗费大量的能源，排放大量的二氧化碳和其他污染物，这些污染物损害了人的健康，引发环境污染的负外部效应。由于存在这种负外部效应，社会边际成本（MSC）不仅包括该产品生产者的私人边际成本（MPC），还包括受到污染不利影响的旁观者的成本（MEC），生产此类产品的社会边际成本（MSC）就大于生产者的私人边际成本（MPC），社会边际成本曲线（（MSC）在供给曲线（MPC）之上。假设此时社会边际收益（MSB）等于私人边际收益（MPB），从整个社会角度看，社会边际收益曲线（MSB）与社会边际成本曲线（MSC）的交点处才是最优产量（Q'）。如图1所示，负外部效应将导致市场生产的产量（Q）大于社会最优产量（Q'）。英国经济学家庇古在《福利经济学》中曾提出，对造成负外部效应的企业应征收调节环境污染行为的“庇古税”，即对具有负外部效应的产品征收相当于其外部边际成本数量的税收，使私人边际成本提高到与社会边际成本相一致的水平。因此，征税会迫使厂商提高产品的价格，而价格的提高必然会使需求量减少进而导致供给量即生产量减少，从而达到节能减排，促进低碳经济发展的目的。

（二）税收可以支持环境保护产生的正外部效应

低碳技术、节能减排技术的研发会产生环境保护的正外部效应。由于这些新技术研发的利益是私人的，产品附加价值高，企业可以高价格的形式获得大部分利益。但是在这种私人利益之外产生了正外部效应，即创造了其他人可以利用的技术，而且对改善人类的生活环境有利，这就使社会边际收益（MSB）大于私人边际收益（MPB）。在这种情况下，以私人边际收益为基础的需求曲线不能反映社会边际收益，社会边际收益曲线（MSB）将在私人边际收益曲线（MPB）之上，在社会边际收益曲线（MSB）和社会边际成本曲线（MSC）的交点处将产生社会最优产量（Q'）。如图2所示，正外部效应使市场生产的产量（Q）小于社会最优产量（Q'）。此时，政府就可以通过税收优惠降低技术研发企业的税负，使技术产品的私人边际收益与其所产生的社会边际收益对等，以此鼓励低碳、节能减排技术的研发，促进低碳经济的发展。

二、现阶段碳税的缺失使改进流转税制度成为当前发展低碳经济的重要政策选择

发展低碳经济的核心是减少温室气体的排放，而抑制温室气体排放的直接手段是征收碳税。碳税是以减少二氧化碳排放为目的，对煤炭、天然气、汽油和柴油等化石燃料按照其碳含量或碳排放量征收的一种税，但现阶段开征碳税还面临诸多问题。由于二氧化碳是因消耗化石燃料而产生的，碳税的征税对象将最终落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上，这与资源税、成品油消费税等存在一定的制度交叉，因此通过设置独立的碳税还是通过改革现行资源税、成品油消费税来实现碳减排存在争议。同时，在分税制财政体制下，新设税种如何划分将涉及中央与地方之间的利益分配关系，在中央与地方间利益分配关系不能得到协调前，开征碳税就会受到来自地方政府的阻力。现阶段我国的资源价格形成机制还未完善，在政府对资源定价进行行政干预的前提下，可能会导致化石能源的价格并不能受其影响，这将不利于碳税发挥其激励和约束作用。碳税的开征还面临经济和社会方面的问题，例如开征碳税会抑制经济增长，加剧区域发展的不协调，影响公民的福利水平等。因此，现阶段较现实的选择是通过改进流转税制度促进低碳经济发展。

在现行税制体系中，流转税占据重要地位。流转税包括增值税、消费税、营业税、关税等税种，是一种间接税，具有易于转嫁的特点，其税负由最终消费者承担，而纳税人的税后收益通常不受影响或影响较小。因此可以利用流转税的这一特性，降低低碳企业税负。降低税负可以增加企业的投资动力和能力，促进企业有选择地自我积累从而实现产业结构的增量调整，使国民经济中低碳企业的比重不断增加。同时，税负的降低又会使低碳企业的利润率相对提高，吸引其他企业资源流入，从而实现产业结构的存量调整和优化，促进国民经济结构的改变，进而推动低碳经济发展。

三、从低碳视角分析我国现行流转税存在的制度缺陷

（一）增值税对低碳经济的导向作用不明显

增值税作为流转税的第一税种，其制度设计对低碳经济具有一定的导向作用。基于此种认识，现行增值税已进行了相关税收优惠，如对以垃圾为燃料生产的电力或者热力（包括利用垃圾发酵产生的沼气生产销售的电力或热力）实行增值税全额即征即退，对燃煤发电厂及各类工业企业产生的烟气、高硫天然气进行脱硫生产的副产品和利用风力生产的电力等自产货物以及作为节能低碳建筑原材料的部分新型墙体材料产品实行增值税即征即退50%，对委托自来水厂（公司）随水费收取的污水处理费免征增值税，对部分大型水电企业实行增值税退税。

但增值税对低碳经济的导向作用仍不明显：1.增值税的抵扣范围有限，对低碳经济发展不利。2009年的增值税转型，允许将购置的物质资料的价值和用于生产、经营的固定资产价值中所含的税款在购置当期进行一次性扣除。但是作为低碳经济重要组成部分的低碳技术主要来源于研发机构，而研发机构大多不属于增值税的一般纳税人，其因购买设备而发生的进项税额无法从销项税额中抵扣，这样将削弱研发机构研发低碳技术的积极性。2.税收优惠范围过小。现行增值税在支持范围上与《节约能源法》、《可再生能源法》和《清洁生产法》等相关法律法规的要求还有一定差距，享受优惠的只是很少一部分产品，许多利于低碳经济发展的资源和产品未包含在内。税收优惠政策在新能源方面表现得也不明显。例如对政府鼓励发展的太阳能、生物能、地热能、核能等新能源以及低碳环保技术设备的引进和推广缺乏有效的增值税优惠政策。

（二）消费税对碳排放的控制调节机制还未建立

消费税是对特定的消费品和消费行为征收的一种税。消费税的课税范围、税率水平等体现了一定的低碳导向。如对成品油生产企业在生产成品油过程中作为燃料、动力和原料消耗的自产成品油，用外购和委托加工回收的已税汽油生产的乙醇汽油，利用废弃动植物油脂生产的纯生物柴油，免征消费税；将鞭炮、焰火、成品油、摩托车、小汽车等纳入了消费税征收范围，限制了这些产品的消费；调整汽车的消费税税目税率，体现“大排量多负税、小排量少负税”的征税原则。但消费税的征税范围过窄，仅限于五大类十四个税目的消费品，其中与环境有关的仅有八种。一些污染环境、能耗大的消费品，如电池、氟利昂、化肥、一次性产品（简易相机、剃刀、饮料容器、塑料袋）、煤炭、火电等没有纳入征税范围。因而消费税对碳排放的控制调节机制还未建立。

（三）营业税对具有低碳概念的新兴行业支持力度不够

营业税在促进低碳经济发展方面主要体现在对节能服务业的税收优惠。在营业税现已出台的政策中明确指出要鼓励企业运用合同能源管理机制，加大节能减排技术改造工作力度，对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税。这在一定程度上鼓励了新兴的节能服务业的发展，但是“暂免征营业税”的规定不能使企业形成对未来的预期，扶持力度仍有待提高。营业税的税收优惠中还对单位和个人（包括外商投资企业、外商投资设立的研究开发中心、外国企业和外籍个人）从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入免征营业税。这些措施虽然在一定程度上促进了低碳经济的发展，但支持力度仍然不够。

（四）绿色关税保护壁垒尚未形成

我国目前与环境有关的关税政策主要分为两方面：一方面是提高税率限制某些产品的出口。20世纪90年代开始对部分资源性产品征收出口关税，主要目的是限制出口，保护资源。从2006年11月1日起，对110项商品加征出口关税，其中煤炭、焦炭、原油等能源类产品税率为5%。另一方面是降低税率，鼓励某些产品的进口，2006年11月1日起，将7项有利于技术创新和制造节能产品所需的关键设备和零部件的税率降低为0～3%；煤炭、成品油、氧化铝等26项资源类产品的税率由3%～6%降低为0～3%；2007年，国家又对多项商品实行进口低税率，主要是煤炭、石料、成品油、石焦油、天然软木等资源能源产品。但目前的关税并没有起到环保的作用，提高出口税率与降低进口税率的目的不是出于保护环境而是出于对资源的需求和保护本国资源的需要，而且关税中缺乏对危害生态环境的进口限制、对引进环保技术的税收优惠和对清洁产品的出口鼓励。因此绿色关税保护壁垒尚未形成。

四、完善流转税制度，促进低碳经济发展

（一）扩大增值税的转型范围，鼓励第三产业快速发展

2009年1月1日起，我国改生产型增值税为消费型增值税，但其实施范围仍局限在工业范围内，其他产业特别是第三产业则惠及不多。从长远看，我国要实现经济转型及推动低碳经济发展，第三产业应是发展的重点。第三产业有容纳就业人数多、消费倾向比较高、污染和能耗相对低等优势，同时，发达国家的经验也体现了第三产业占主导的经济结构对于经济长远健康发展更为有利，因此需要扩大增值税的转型范围。目前，我国正开展营业税改征增值税试点，试点地区先在交通运输业、部分现代服务业等生产性服务业开展，再逐步推广至其他行业。这次改革扩大了增值税的征税范围，将增值税的转型范围扩大到第三产业，有利于实现完全的消费型增值税。随着试点范围的不断推广，将会更有力地推动低碳经济发展。

（二）完善税收优惠政策，加大税收导向作用

增值税方面，扩大税收优惠范围：第一，制定低碳产品认证标准，从法律层面对低碳产品的开发进行鼓励和引导，对于符合标准的低碳产品进行税收减免。对于节能效果显著且因价格因素制约其推广的低碳产品，实行增值税即征即退或先征后退政策。第二，参考国务院发布的节能产品目录对相关节能产品给予不同程度的税收优惠，对于高效节能的产品可以免征增值税，一般节能产品减征增值税。第三，将利用太阳能、生物能、地热能、核能等新能源进行生产的电力产品纳入增值税优惠范围。第四，参照我国2009年颁布的《关于研发机构设备采购税收政策的通知》，对低碳技术研发机构进口的有关低碳技术研究开发的设备免征进口增值税，采购的国产设备退还其所缴纳的增值税。

营业税方面，加大税收优惠力度：第一，将节能服务行业“暂免征收营业税”的政策修改为固定期限（例如5年）的免征营业税。第二，继续推行营业税对技术转让、技术开发以及与之相关的技术咨询、技术服务业务的税收优惠，特别是对从事节能减排和新能源技术转让、技术开发等业务减征或免征营业税。第三，对具有低碳概念的新兴行业免征或减征营业税，以鼓励低碳行业的发展。第四，对建筑业中环保住宅技术及装修过程中低碳装饰品的使用给予一定的营业税优惠，促进建筑业的低碳发展。

（三）改革消费税，强化其调节作用

一方面，扩大消费税的征税范围。第一，从环境评价和能源效能的角度，将一些无法回收利用、污染严重的产品（如汞镉电池、电子产品、一次性产品）以及能源消耗大的家电和对臭氧层造成破坏的氟利昂产品纳入消费税的征税范围。第二，将碳排放量高，具有负外部效应的行业纳入消费税的征税范围。煤炭是我国的主要发电能源，也是二氧化碳的主要排放源，因此，可考虑将工业用煤炭、火电等纳入消费税的征税范围。

另一方面，调整现行消费税税率。根据经济发展和人民生活水平提高情况的变化，对不同的产品根据其对环境的友好程度分别设定差别税率。第一，对品质较高的汽油、柴油适用低税率，对含铅、苯、硫、磷、烯炔等成分高的汽油、柴油适用高税率。第二，对排气量相同的汽车视其是否安装尾气净化装置实行区别对待，分别设置不同税率。第三，在现有对摩托车的税率分两个档次的基础上，按排气量大小由高到低划分多个档次，分别适用不同的税率。

（四）完善关税制度，建立绿色关税保护壁垒

第一，严格限制可能对我国生态环境造成重大危害产品的进口，大幅度提高这些产品的进口关税。对环保产品按产品技术标准实行有差别的关税待遇，将不符合标准的外国产品挡在关境之外。第二，对进口的国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术产品等减征进口关税。特别是对有利于低碳经济发展的资源、产品和技术设备的进口给予相应的关税优惠政策。第三，提高高能耗、高污染、资源型产品的出口税率，同时降低高附加值的技术密集型产品和环保设施及材料的出口税率，改善我国的产品出口结构。通过以上改进不仅可以限制国内稀缺资源的大量外流，还可以有效地防止发达国家对我国进行“污染转嫁”，建立起绿色关税保护壁垒，为我国低碳经济的发展提供关税上的支持。

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