我国城市养犬管理立法问题探析

【摘要】当前，我国的养犬管理与规范问题已逐渐成为一个社会难题。然而，我国的养犬管理立法仍然存在诸多问题，难以适应当前的养犬管理实际需要。通过对养犬管理相关法条文本和实例的辩证分析，探究我国现行养犬管理立法中存在的问题及其对策，进而推进我国养犬管理立法的完善。

【关键词】养犬立法养犬管理城市养犬

随着国民生活水平的日益提高，城市居民对养犬的热情正逐年升温。但我国有关养犬管理的法律与制度的缺位，导致了城市养犬的负面效应日趋激烈，逐渐成为困扰城市发展的一个棘手难题。如何健全我国养犬管理法律规范体系，化解城市养犬所产生的矛盾，已成为当前我国城市养犬管理立法所亟须解决的重大课题。

一、我国当前城市养犬管理立法之现状

（一）当前养犬管理法律规范体系

现阶段，我国养犬管理的相关法律规范体系可以划分为两大层面。第一层面主要包括中央法律法规针对动物、防疫等事项的专门立法，以及其他条文内容中涉及到犬类管理的相关法律法规。第二层面则主要包括地方各大中小城市关于养犬管理的地方性法规、规章与规范性文件。

从中央层面来看，我国当前对于犬类管理的规范多集中在专门性动物法规之中。如《中华人民共和国出入境动植物检疫法》中明确规定：为防止传染病的传播，进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物等应由专门检疫机关按规定实施检疫。《重大动物疫情应急条例》规定：重大动物疫情应急预案制度，规范了应急疫情的检测、处理、协调，明确相关的法律责任。《中华人民共和国畜牧法》则规定：畜牧业生产经营者应当依法履行动物防疫和环境保护义务，接受有关主管部门依法实施的监督检查等。此外，还有不少涉及养犬管理的条文规定散见于各法律法规中。如《治安管理处罚法》规定“对于饲养动物干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。”“驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一款的规定处罚。”《侵权责任法》规定“禁止饲养的烈性犬等危险动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任”，“遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原动物饲养人或者管理人承担侵权责任。”

从地方层面来看，我国当前各大中城市都已先后出台相应的养犬管理法律规范，数量近二百余件，覆盖全国31个省、市、自治区。各地区结合本地实情制定了养犬管理的法规、规章或规范性文件。部分犬只数量较多、问题较为突出的城市还对原有养犬管理法规、规章进行修改或重制。如上海市制定《上海市养犬管理条例》并废止原《犬类管理办法》，洛阳、南宁、大同、合肥等多个城市都对原有的养犬管理规范进行了修正完善。

从上述内容中，我们不难发现：尽管当前中央与各地都有相关的专门性动物法规与涉及养犬管理的条文规定，但这些法规制定的目的往往并非是为了养犬管理，而是制度设计和养犬管理在事项上的交叉。例如《动物防疫法》与《出入境动植物检疫法》的立法目的是为了“加强对动物防疫活动的管理，预防、控制，维护公共卫生安全”。需要指出的是，此“动物”非彼“动物”，现行防疫法等相关动物法规的立法规范对象是泛指性的动植物分类，既包括城市圈养的宠物（如常见的猫、狗），又包括家畜、经济性养殖动物、野生动物等。两者在规范内容上有重合之处，但概念内涵却不尽相同，在具体法规适用上存在不小的差异。

（二）我国养犬管理立法模式的发展

总体而言，我国城市养犬管理立法模式经历了从限制、禁止到协调管理的变化发展。最初，我国城市养犬管理模式以禁止、限养作为立法核心，主要表现在上世纪80年代国务院所制定的《家犬管理条例》及各省为之配套的办法、细则（这些地方性规定很多至今仍未被废除或修订），以及20世纪末这近十年的时间里各地所陆续出台的一些限制养犬规定。这一时期的立法，突出强调的是对城市养犬的禁止、限制和排斥，简单的以“堵”、“禁”、“罚”作为执行的手段方式，更多的是以一种政府强制管制的思维试图解决城市犬类问题。在实践中显得越来越事倍功半，难以发挥其应有作用。

各地为解决这一城市发展的难题，逐渐采用规范管理的协调性养犬立法模式。全国大部分城市在充分调研的基础上，制定了一系列以规范城市养犬行为、保障公共健康安全、维护市容环境卫生和社会秩序为基本立法目的的新型养犬管理规定。这些规定将城市养犬的规范、公共利益的保障、城市发展的协调作为主要内容，充分尊重各方利害关系人意愿，着眼于协调化解养犬人与其他社会群体之间的矛盾，将养犬管理问题的处置与保持公共环境卫生有机结合，不失为一种更为灵活和人性化的养犬管理立法模式。

二、我国城市养犬管理立法之问题

（一）法律规范体系结构失衡

如上所述，尽管在一些法律法规条文中可以找到涉及养犬管理的内容，但真正具有全国性、专门性的统一的养犬管理条例依然不见踪影。最高层级上的立法缺失，不仅一定程度上加剧各地对于养犬管理立法的混乱与冲突，更直接导致一些尚未制定养犬管理规范的城市（尤其是中小城市）的执法部门在日常养犬管理工作中陷入无法可依的尴尬局面。

有学者指出“我国是一个人口大国，贫富不均，差别巨大……，制定《城市宠物犬管理法》必须考虑我国的国情和现实需要。”[1]笔者认为，在当前城市犬患问题愈演愈烈的大环境下，制定一部全国性养犬管理法是十分必要的。因此，各地可以根据统一的养犬管理法重新制定实施细则或进行修改，从整体上清理全国范围内有关养犬管理的规定，这对于整个养犬管理立法体系的完善意义重大。但有必要指出的是，所谓统一的养犬管理法不可能是一部规定事无巨细的养犬管理细则。因此，基于我国当前的现实国情，在制定养犬管理法时应充分考虑到这种差异性情况。在立法中确立指导性、原则性条款的同时，也有必要将“养犬的登记注册、管理费的收取、动物尸体的处理等涉及各地发展差别的问题放手各地制定具体实施细则，更好的因地制宜、落到实处。

（二）养犬管理规定内容方面的不足

1.条文内容的冲突与不合理。虽然，各地因客观因素而在养犬管理的规范内容上存在差异是难以避免的，但不少地方关于养犬管理规定的差异甚至完全超出了正常差别的合理限制。

以无证养犬的处罚为例，《太原市养犬管理条例》规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关或者其他部门责令改正；拒不改正的，处一百元以上五百元以下罚款，可以没收犬只。”《大同市养犬管理条例》规定：“违反本规定未经登记擅自养犬的，由公安机关没收其犬只，并处以1000元的罚款。”《汕头经济特区限制养犬规定》则是：“未取得《养犬许可证》擅自饲养犬只的，由公安部门没收犬只，对重点限养区养犬的，处以10000元罚款；对一般限养区养犬的，处以3000元罚款。”而大连市实施《辽宁省养犬管理规定》办法中规定“未经批准养犬的，责令限期办理有关手续，逾期不办的，没收其犬，处登记费2至5倍罚款（8000元至20000元）”等。从上述列举的法规来看，仅无证养犬处罚一事项，各地对于罚款数额的差异已经到了骇人听闻的地步。最高额度的罚款数额（大连）相较最低额度的罚款数额（太原）相差竟达200倍之多！如此巨大的数额漏洞是无法用地区不平衡的理由来解释，这只能暴露我国关于养犬管理立法规范的统一性的缺失。缺乏可靠的上位法作为依据，没有可以参考的立法衡量点，最终造成了这种在同一内容上畸轻畸重的立法现象。

2.条文内容的合法性质疑。除了规定标准的非正常差别外，养犬管理条文内容的合法性也存在不少问题。如按《行政处罚法》的精神，一般情况下对违反行政管理秩序行为的罚款上限原则上不超过1000元。但上文所列举的地方性条例相关规定中，对于违规养犬、犬只扰乱公共秩序的处罚已经远远超出上限，故这一罚款额度存在合理性与合法性双重问题。

又如《哈尔滨市养犬条例》明确规定：“养犬人违反本条例规定饲养烈性犬、大型犬的，由公安机关没收犬只”。《重庆市养犬管理暂行办法》规定“违反本办法第十八条第（一）项至第（五）项规定的，由公安部门予以警告，并处100元以上1000元以下罚款；情节严重的，收容犬只。”从法律角度来看，犬只不仅仅是人们生活中的良伴，更是养犬人所拥有的私人财产。公安等有关部门对于犬只的处理、没收、扑杀等行为，从根本上来讲是一种对养犬人私有财产进行征收征用的行为。根据立法中的法律保留原则，对非国有财产的征收应该属于全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。各地在法律还没有对此项事务作出明文规定的情况下，自行规定“没收、处理、扑杀”等条款，此种条文的合法性实是十分值得我们质疑的。

3.条文内容的不可操作性及不合理性。不少地区的养犬管理立法规范，对城市犬只的各类事项都进行了较为细致的规定。但是，很多条文在实践操作中缺乏可操作性，有的甚至非常不合理。如不少地区在养犬规范中规定养犬人未立即清除犬在户外排泄的粪便的，由专门负责部门责令改正，并处罚款。但在实践中，养犬人遛狗的时间不同、地点分散，很难以做到第一时间发现并整治。这种类似的规定，基本沦为宣示性条款。

还有一些规定的内容本身存在不合理性。如《哈尔滨市养犬管理条例》第十九条规定：“居民养犬，每户限养一只，禁止饲养烈性犬、大型犬。”该条的目的是为了禁止猖獗的地下斗狗活动并限制凶猛犬只对他人安全的侵害。可以说其立法初衷是好的，但在具体规定上却存在严重不合理之处。条例中提到肩高超过50厘米、体长超过70厘米的纯种犬及杂交犬均在个人禁养范围内，那么按照这一标准脾气暴躁的烈性犬（如一般被作为非法斗狗常用的斗牛犬）以体型来看就完全不在禁养的范围之内。而被公认为最为亲近人类最为温顺的金毛寻回犬则是标准的大型犬，被列入禁养范围。笔者认为，定义犬类是否有攻击性与危害性显然不能以体型为标准搞一刀切，而要综合考量这一犬种类、纲目的性情、习性。如果连最常被当作工作犬、导盲犬使用的温顺金毛都被禁养，那么试问这一条文规定的合理性就值得考量了。

（三）养犬管理中的角色错位

虽然现代养犬管理立法中限制、禁止的方式正在逐渐被协调管理所代替，但遗憾的是我国养犬管理仍局限在传统的管制模式上。政府机关一家独大，更是排斥其他社会力量的参与合作。一方面，养犬管理的负责机构出于管制的方便考虑主导养犬管理，事实上排斥专业决策咨询委员会、养犬中介协会和非营利性民间机构等相关社会组织的共同参与。但是，仅由行政机关排他性管理又难免导致对公众私权的侵害。另一方面，除深圳、郑州等地分别以城市管理局、城市市容环境卫生行政管理部门作为养犬管理行政主管机关外，国内其他城市多是将公安机关作为养犬管理的主要机构。由于养犬管理问题牵涉面广、问题多，关乎城市环境卫生、公共安全、邻里关系等多方面问题，仅靠公安机关负责执行养犬管理事实上难以发挥很大的作用。实践中，公安机关又受限于人力物力，而往往习惯于简单直接的强制手段处罚违法养犬行为，更有不定期以“运动执法”的方式查处与捕杀流浪、无证犬等。公安机关这种单一封闭性的角色定位往往造成不佳的社会舆论，为养犬管理带来严重负面影响。

三、完善我国城市养犬管理立法之路径探析

结合上述我国城市养犬管理立法的实证分析，笔者认为，对于我国城市养犬管理立法的完善可以从以下方面进行考量：

第一，改善养犬行政管理，发挥社会组织的重要作用。负责养犬管理的有关行政部门要改变原有的禁、罚、堵等管制执法理念，化解协调养犬管理中的各类矛盾，树立正确的法律价值观。更重要的是要能够摒弃原有的单方封闭管理模式，敢于放手养犬协会、动物保护组织等一系列社会中介组织参与城市养犬管理。面对日益复杂多变的城市犬类管理形式，社会组织参与力量的壮大与发展是今后的必然趋势。这不仅是经济发展所带来的必然要求，也有利于促进城市宠物经济健康、良性发展。我国台湾地区在这方面的经验很值得我们借鉴。如《动物保护法》规定：“由政府或民间机构、团体设置动物收容所，收容流浪动物、犬主不拟继续养殖的动物、主管部门依法没收动物，支撑动物收容所的运行费用由政府补贴、社会捐助、提供寄养、医疗等服务时收费为主。”“中央主管机关得指定公告应办理登记之宠物。前项宠物之出生、取得、转让、遗失及死亡，饲主应向直辖市、县（市）主管机关或其委托之民间机构、团体办理登记”等。

第二，协调整合各方利益，构建人与动物间和谐关系。从价值法学角度来看，立法的过程实质是对不同利益的一种整合与协调。在养犬管理的立法中存在多种不同利益群体之间的碰撞与博弈，其中核心问题在于养犬人与非养犬人之间的利益诉求差异与冲突。传统禁止限制的立法模式将立法的利益调整，着重偏向了非养犬人与城市管理者这一边，而极大的忽视了养犬人的利益。笔者认为，在处理养犬人与非养犬人以及社会公众的利益诉求时，一方面应保障养犬人的权利，在养犬具体细节上充分考虑养犬人的现实诉求（如养犬的只数、种类等），实现责任义务的公正公开。另一方面要为养犬人设立应有的义务（如明确养犬人的管理、养护义务并设定合理可操作的罚则），让养犬人享有的权利时不影响他人也不破坏社会的公共安全与卫生。

此外，在整合协调不同群体利益关系的同时还应考虑到动物（犬类）的权益。美国学者伯格曾说：“残酷地对待活着的动物，会使人的道德堕落，一个民族若不能阻止其成员残酷地对待动物，也将面临危急自身和文明衰落的危险。”[2]动物权利本身并不仅仅是一个动物与人的关系问题，更是一个人类如何看待生命与如何处理人与自然的问题，对动物权利保护也是衡量我们人类社会是否进步的重要指标之一。笔者认为，要完善与修正城市养犬管理立法，应专门规定犬只管理、饲养人对与自己所养犬只的抚养和管理责任、对随意遗弃虐待自己犬只等行为应给相应予处罚；还应设立犬只的法定化福利标准，规定涉及犬及犬栖息场所之管理、喂食、饮水、卫生、通风等标准；规范提高犬只所应享有的常规检疫、物种隔离，工作训练等方面的环境标准；加快建立犬类疾病预防、控制、治疗中心，完善城市犬类环境卫生服务配套设施等，从整体上推进我国养犬管理的规范化。

参考文献

[1]何银松.城市宠物犬管理立法问题研究[J].上海公安高等专科学校学报.2009，（6）.

[2]张路卿，王琼雯.我国养犬管理立法理念的反思[J].江南论坛.2010，（8）.

作者简介：陆建长（1989-），男，广西大化人，华东政法大学2011级宪法学与行政法学研究生，研究方向：行政法学。