危机导向改革或使中国陷入险境

张占斌

继续依靠危机导向来推动改革，就有可能把中国推入更大危机之中

厉以宁教授曾经说过，中国的改革是两种模式，一种是危机导向，另一种是利益导向。过去30几年，改革虽然在总体上好像是利益导向，但是具体到每项改革实际上几乎都是危机导向。粮食不够吃了，于是就有了包产到户；中央财政没钱花了，于是就有了分税制；国有企业亏损严重，于是就有了“抓大放小”；城市建设资金不足，于是就有了土地财政，等等。但是，时至今日，继续依靠危机导向来推动改革，就有可能把中国推入更大危机之中，再来改革恐怕就太晚了。我们现在所缺少的就是设计出一种主动推进改革的机制，从危机导向更多地走向利益导向，实现发展制度的主动创新。

有学者提出，现在中国已进入有限权威时代。有限权威时代，政府以及决策者的权力并不一定减少，但是决策力和执行力却明显受限，主要原因是民众通过互联网以及其它媒体表达意见，形成了日益强大的舆论压力；还有一个原因是现有体制内部利益的多元化，导致政府决策过程受到各方利益群体的游说，执行的过程受到各种掣制。也就是说，制度创新受到限制。一方面，中国基本的社会政治格局已经从拥有一个相当甚至绝对权威的改革设计者转向改革者本身权威有限的局面。当今的中国社会，已经出现了包括政府在内的任何一方都不具有绝对权威性的现实情况。今天的官员不具备以往改革中的那种权威性。另一方面，一些决策者认为制度创新有一定风险，不如讲好政治，按上级规定在既有框架内发展保险。而且一些地方领导干部对于当期没有回报的改革，能拖则拖，能推则推。

还有一点是改革共识的缺失。从对待改革的态度上来看，有人认为，中国现在就是要靠发展，不能期望有多少改革举动，以免影响发展。还有人认为，执政党推进改革并作出让步，本身就会怂恿进一步改革的要求，从而很容易像滚雪球似的形成革命运动，这样不利于执政党的领导。在实际工作中，由于某些改革措施在实践中也有脱离公共利益的倾向，引发了人们对改革的一些批评意见，并进而对整个市场化改革和建立市场经济体制提出质疑。如果说过去改革主要的阻力是意识形态因素，现在的改革则进入利益博弈时代。

如不能有效推进改革，中国有陷入权贵资本主义陷阱的危险

改革开放以来，我国保持了30多年的高速增长，但与高速增长相伴而来，在政府管理体制、财税和投入分配体制、公共服务和社会保障制度等方面因改革滞后而积累的问题也越来越多，使得收入差距不断扩大，社会冲突日益增加。如果不能实实在在地推进改革，消除这些隐患，这些问题就有可能使中国陷入权贵资本主义泥潭。

一方面，腐败已成为当前中国社会面临的最大挑战，并已经从权力周边扩散到具有垄断性和有寻租空间的领域，这些正在对中国社会产生深远危害。大家已经看到，靠官员自律和政府的自身监督，难以遏制腐败。权力与资本结合，形成既得利益集团，侵害社会利益，已成为经济生活中的顽症。

另一方面，现有土地出让制度加速权贵资本主义形成。据报道，2011年全国土地出让收入总额已超过了三万亿元之巨，已成为地方政府的一项巨额收入来源。土地出让收入不仅弥补了地方政府常规财政的不足，也成为很多地方政府大建楼堂馆所、大搞“政绩工程”，以及扩大政府消费乃至挥霍公共资源的主要来源。在这种土地出让法则激励之下，高地价—高房价—高开发冲动的恶性循环难以改变。它也促使地方政府在利益驱动下不断违规占地批地，突破耕地保护红线，导至不少地方政府违反农民意愿推进合村并镇、强制拆迁。为什么该禁止的屡禁不止，该调整的调不过来？为什么科学发展的政策难以落实？难就难在诸如土地财政这样的现行体制，造成了一种与国家发展目标相冲突的强大的利益驱动力。土地财政带来了空前的繁荣，加速形成了一些权贵，大大小小官、大大小小商都想在土地上作一点文章，这不能不引起大家的高度重视。

中国共产党的制度优势，是中国再发展的最大优势

从新中国成立以来，中国的制度优势体现在哪里呢？我认为，第一个是，中国共产党组织和动员人民群众的能力。其中最关键的就是把中国现有的资源，最大程度地调动起来、整合起来，为中国的发展所用，为人民所用。马克思曾把小农比喻成土豆，是不能聚集起来的马铃薯。中国共产党成功地解决了这个问题，把所谓土豆聚集起来了，并取得夺取政权的伟大胜利，取得了改革开放的大推进。中国共产党这种国家动员能力是由这个党的性质所决定的，这是我们的优势，这种制度优势是最有效率的。

第二个是，中国社会主义制度决策机制的优越性。高层决策机制的基础是群众路线，即“从群众中来，到群众中去”，“从实践中来，到实践中去”。决策果断是最大特点，这与政治体制有关。连“历史终结论”的倡导者福山也不得不承认，在各国应对国际金融危机的过程中，中国的决策能力和决策效率远比美国更高，尽管他一直否定共产党政权和社会主义制度。当然，也有人对此抱有看法，认为市场经济要求分散决策，动员体制偏好于集中，集中第一有权，第二有钱，这样可以办大事。可是大事也有好事和对事，也有可能是坏事和错事。总之，在这一点上人们的认识不尽相同，我认为这也是好事，听取多方意见有利于避免重大决策的失误。

用新一轮改革的顶层设计，确保市场在资源配置中发挥基础作用

经济学家吴敬琏对政府在配置资源中行使这么大权力解释为：我们现在政府在资源配置中起了相当大的作用，主要表现为：一个就是政府对于微观经济活动的干预仍然过多，另一个就是国有经济的规模仍然过大，而且相当一部分的国有企业具有行政赋予的权力，妨碍了市场的有效性作用。依靠行政强力控制和大规模投资的增长不能长时间持续，最后会带来严重的经济和社会问题。现在看，一定要确保市场在资源配置中发挥基础作用，严格约束行政权力对市场的过度干预，政府不能在配置资源中起主要作用。这是一个原则。

现在回过头看改革开放30几年，特别是新世纪以来的十几年，市场配置资源执行不好的原因：一方面改革进入了深水区，涉及政府官员的权力和利益；另一方面一些利益集团阻碍市场作用的发挥；第三因为改革前二十年很成功，各级决策者压力不大，于是改革就放慢了。当前，“中国模式”和“国家资本主义”影响很大。“中国模式”强调政府行政主导，而且用模式固定下来。“国家资本主义”强调“国家资本”和“主义”进行结合，这都是支持政府的“小手”多发挥作用，干预市场。也有人认为，中国现在的发展阶段、市场条件，完全让政府退出市场领域，是不现实的、也是不可能的。关键要依靠改革开放，使市场真正发展起来，在配置资源中作用不断扩大，才能有效限制政府的随便进入。目前，实体经济发展困难、收入分配不公、内需消费不足、官员腐败，这似乎都与政府掌控资源有一定的关系。种种情况表明，社会主义市场经济体制的改革和完善还是我们关注重点。改革要顶层设计，行政改革要首先取得突破，不然确保市场在资源配置中发挥基础性作用不会得到有效的落实。

面对历史的发展机遇，我们必须牢牢抓住，这就需要加强顶层设计和推动。改革已进入到深水区，虽然试验和试错的改革方式仍十分重要，但转变经济发展方式、统筹城乡发展、保障和改善民生等方面所需要的改革必须整体配套、协调推动，涉及经济、社会、政治各领域，必须制定总体规划，对系统目标、系统结构和实现方式进行顶层设计和顶层推进，其动力机制是自上而下的。虽然初始改革动力仍在基层，但任何局部改革都无法替代新一轮改革的顶层设计。

（作者为国家行政学院经济学部主任、教授、博导）

责编/马静美编/石玉