边远艰苦地区津贴补贴制度改革设想

袁家新

【摘要】 文章论述了现行边远艰苦地区津贴制度存在的问题，阐明了完善边远艰苦地区津贴补贴应考虑的几个因素，探讨了改革和完善边远艰苦地区津贴补贴制度设想，以及改革应处理好“三个关系”。

【关键词】 边远地区； 津贴补贴； 设想

边远艰苦地区津贴补贴制度，是军队针对编制在雷达、观通、技侦、微波、导航、发信、航海、武器试验（发射）、技侦密码等边远艰苦地区各项专业岗位上工作的干部、士官、义务兵，按照不同岗位不同职级不同标准，以货币形式发放激励性和补偿性报酬的制度。从近几年来边远艰苦地区津贴补贴制度执行情况来看，总体效果是好的，但也暴露出一些问题，需要进一步改进和完善。

一、现行边远艰苦地区津贴制度存在的问题

（一）现行标准滞后于国家经济的发展

我军现行的艰苦地区津贴标准是依据1998年国家经济水平、物价平均指数、个人经济收入水平制定的，至今没有大的增长，仅仅只是在近年来工资改革调整后，计算基数比以前有了变动。而近年来经济发展突飞猛进，物价上涨指数和个人工薪收入均有很大程度的提高，并且地方个人待遇中的补助津贴在种类、标准上又有较大突破。此消彼长的局面，导致军队的艰苦地区津贴远远落后于地方，增长幅度跟不上国家经济发展水平。如近年来我国GDP的增长均保持在7％以上，2011年GDP的增长率已达到9.2％（2011年全国普查公布结果），同时2011年8月份统计公布的物价指数也上涨到106.2％（2011年全国普查公布结果），但诸如艰苦地区津贴等补助津贴标准却停滞不动，补助性津贴比同职级的地方公务员平均低27.8％（宁夏青铜峡市财政局统计数据）。

（二）项目设置不够科学完整

首先，地区津贴项目内部设置不够科学。目前边远艰苦地区的类型，主要是依据国家有关规定划分的。然而，一方面，国家划定的边远艰苦地区范围不能覆盖所有部队驻地，即使在划定范围内的部队驻地也比地方更为艰苦；另一方面，由于我国自然地理环境比较复杂，仅仅以行政区来划分范围，具有一定的局限性。例如，有些地区驻地自然条件及其他条件基本一致，但因行政区划分不同，仅一水之隔或一山之隔，地区津贴标准却相差悬殊。其次，地区津贴项目外延界定不够科学。现有军队地区津贴项目所涵盖的内容，并未考虑到各边远艰苦地区的所有情况。

（三）军人特殊消耗和奉献补偿不充分

军事劳动不同于其他社会劳动，在劳动强度、劳动条件艰苦程度等方面都是其他劳动无法比拟的，艰苦地区军事劳动补偿的特殊性尤其显著。而目前的艰苦地区津贴只是象征性地予以补助，没有对军人超常劳动、肌体伤害和家庭牺牲等方面进行充分补偿。

一是超常劳动没有得到充分补偿。驻艰苦地区部队多为战斗部队，为适应军事斗争准备需要，广大官兵必然付出更多的劳动，作出更大的牺牲。从劳动消耗看，科研单位对部分部队膳食营养和体能检测结果显示，一类灶军人每天热量实际摄入量4 304千卡，普通部队军人每天实际消耗量为4 000千卡左右，而战斗部队实际消耗量达到4 512千卡。同时，驻艰苦地区部队与社会相对隔离，交通不畅，信息闭塞，这就使部队干部知识更新能力和人际交往能力相对较弱，承担着巨大的精神压力，这对军人来讲是一种付出，应当得到回报。

二是肌体伤害没有得到充分补偿。部分艰苦地区地处病疫区或饮用水超标地区，官兵肌体受到很大影响，患病率高于普通人群。海军驻胶南某部队地处血热病疫区，仅2001年就有3例感染血热病。同时，所驻地区饮用水质量差，含氟量达到2.4mg／L，超出正常标准1.0mg／L一倍以上，矿物质含量多（硫酸盐为250，总硬度为480），长期饮用易导致慢性氟中毒、肾结石、胆石症等疾病。虽然军人实行公费医疗，但部分药品仍需个人购买。另外，由于恶劣环境对人体的伤害往往有一定的潜伏期，大多数职业伤害在军人退役后才显现出来，无法评残。这些肌体伤害是由所处地区自然条件所致，理应由艰苦地区津贴予以补偿，而目前的艰苦地区津贴在享受条件、补偿方式上都未能充分体现这一补偿要求。

三是家庭的牺牲没有得到充分补偿。艰苦地区军人驻扎高山、海岛或偏远农村，经济落后，社会依托条件差，家属随军无法安置，因此分居情况比较普遍。一方面，军人家属在家庭生活中不得不付出更多的精力和时间，承担赡养老人、抚养子女等家务劳动，而且家庭结构长时间的相对不完整，对子女心理和性格发展也会带来不利的影响。另一方面，聚少离多的情况会给双方以精神上的额外负担。特别是有时受条件所限，甚至连仅有的假期也难以相聚。如某驻海岛部队与陆地的交通受天气、海况影响较大，家属来队，遇天气不好，只能在陆地招待所等待，有时直到家属假满回乡，也未能见到亲人，这必然会给官兵及家属都带来较大的精神负担和心理上的波动。因此，为体现公平原则，稳定部队，对于家庭的牺牲也应给予补偿。

二、完善边远艰苦地区津贴补贴应考虑的几个因素

其一，依据劳动力的自由流动意愿，应考虑区域间的公平度与合理性。任何一个国家经济地区发展都不平衡，无论是军人或者地方人员都是一个经济人，他都会受物质利益的驱动，有流向高报酬（或低风险）地区和行业的愿望，这正是目前我国沿海地区特别是经济发达的特区成了劳动力浪潮涌入的根本原因。国防军事建设所需的劳动力的分布与流动显然也存在着物质利益上的驱动因素，人们同样不愿去艰苦和贫穷落后的地区工作和生活，但由于国家可以通过法律形式以及军事行政手段使得艰苦的地区必须要有人去站岗放哨，保卫国家安全，这就使得军事需要的劳动力分布与流动不能随着物质利益或者说市场经济规律的运行而任意选择。但不论采取什么形式实现的军事劳动力的分布与流动，军事劳动力的劳动积极性的调动除了取决于劳动者本人良好素质外，主要还是靠包括工资福利待遇在内的各种客观条件的改善去促动。所以，必须运用军人工资福利待遇特别是地区津贴制度，实施对边远艰苦地区军人物质利益的平衡和调节。这是完善边远艰苦地区津贴补贴制度的基本因素之一。

其二，依据驻军地区的艰苦程度，应考虑地区津贴的收入补偿作用。边远艰苦地区特定的自然、社会、经济条件与内地和发达地区之间形成的差别很大，这种差别决定了驻地军人在军事劳动、物质生活和身心付出上的差别。军人生活待遇政策不仅要体现这些差别，而且还要有区别有重点地予以保障，这样才能解除边远艰苦地区部队人员的生活之忧，激励官兵们安心部队建设，积极卫国戍边，献身国防事业。虽然近年来对驻边远艰苦地区军人生活待遇进行了改善，军人的工资收入比内地高出许多，但与边远艰苦地区军人劳动支出成本或生命磨损程度相比，还不足以等价补偿。因此，要通过建立合理的地区津贴，鼓励军人向边远艰苦地区流动。长期在边远艰苦地区工作，给军人及家庭也会带来诸多不利影响，因此，在制定地区性津贴时应考虑部队驻地物价水平、消费水平以及社会福利的超前，适当增加边远艰苦地区津贴的收入，以补偿经济发达地区军人享受社会公共福利的水平。驻边远艰苦地区的军人与经济发达地区地方人员的劳动付出和经济开支比例应尽可能保持一致，才能有利于激励军人安心服役。这是完善边远艰苦地区岗位津贴补贴制度的基本因素之二。

其三，依据驻军当地的物价及消费指数，应考虑地区津贴的支出补偿作用。物价水平和消费水平作为确定地区津贴的一个依据，主要是从满足边远艰苦地区物价水平较高地区驻军的生存性物质需求来考虑，边远艰苦地区各地物价水平不同，导致持有等量货币所具有的市场购买力不同，从而决定了从事等量劳动的军人应取得的工资收入的货币额也应该有差别。利用地区物价因素来确定的军队地区津贴标准，应按军人职务、级别的高低来区分享受地区津贴标准水平的高低，这是因为物价因素对各类人员工资市场购买力增减系数产生的影响不同，即工资越高其市场购买力受物价因素的影响越大。驻军当地居民平均消费水平的高低也是军人首先考虑的事，如果低于居民平均消费水平，可能导致军人由反差造成的心理不平衡，从而影响部队工作的稳定。尤其是对边远艰苦地区的驻军而言，应通过地区津贴对其进行必要的补偿，确保达到当地居民的平均生活消费水平。这是完善边远艰苦地区岗位津贴补贴制度的基本因素之三。

其四，责任与危险程度。从人力资源的配置角度讲，军队是一个庞大的劳动力就业系统，这个大系统又分成许多子系统，每个子系统都有不同的工作岗位。由于边远艰苦地区岗位的性质不同，其所承担的责任和风险就有极大的区别，责任越大、风险越高，其脑力、体力和心理上的付出也就越大。市场经济条件下，在非物质生产领域，按责、权、利一致的原则取得报酬，是劳动力资源配置的固有要求，这既符合一般的分配规律，也有利于军队的建设，这是完善边远艰苦地区岗位津贴补贴制度的基本因素之四。

其五，劳动强度和任务难度。边远艰苦地区不同的专业岗位其劳动强度和担负的任务有极大的差别，按激励性和补偿性原则的要求，对不同劳动强度和担负任务的轻重简繁，要分别设置不同项目不同标准的专业岗位津贴。对劳动强度大的岗位设置专业岗位津贴补贴是对其“苦劳”的补偿，对担负任务多而重的岗位设置专业岗位津贴补贴是对其“功劳”的奖励，这完全符合建立边远艰苦地区专业岗位津贴补贴制度的目的，也符合经济学原理的要求，这是完善边远艰苦地区岗位津贴补贴制度的基本因素之五。

三、改革和完善边远艰苦地区津贴补贴制度设想

（一）建立客观实际的地域类别体系

从目前的军地艰苦地区津贴差距来看，主要原因是地方与时俱进推出了符合实际的地区性补助津贴，如风沙补贴、取暖补贴等。军队可借鉴此做法，在风沙大的地区推出风沙补贴，在水质严重恶化的地区推出饮水补贴，在寒区较长的地区推出取暖补贴，在暑期较长的地区推出空调补贴，在交通不便地区推出交通补贴等，这些项目作为军人驻艰苦地区的补助津贴，随月工资发放，但不纳入各类经费的计发基数之内，消除地域性差异。

（二）建立公平的年限递增体系

我军现行的艰苦地区津贴没有从驻艰苦地区年限上进行明确区分，驻艰苦地区年限长的军人其价值没有被充分体现，而刚驻艰苦地区就退役的人员却享受与驻艰苦地区时间很长的军人同等待遇。可考虑建立驻艰苦地区年限增长制，按军人的驻艰苦地区年限进行递增，每满两年在原百分比基础上上调2—4个百分点，其上调百分点纳入各类经费的计发基数内，切实体现“多劳多得，多奉多酬”的原则，尽可能减轻驻艰苦地区军人的后续负担。

（三）建立科学合理的标准体系

一要体现劳动时间因素，建立递增机制。对在艰苦地区服役时间长、付出劳动多的军人应加大补偿的额度，可通过实行递增的办法来实现。在将艰苦地区津贴分为7个等级的基础上，每个等级再明细划分为若干档次，根据在艰苦地区服役时间，每三年或五年按适当百分比上调津贴标准，体现出在同一地区服役时间长短的差异，并对“老高山”或“老海岛”给予适当补偿。二是建立定期增长机制。可参照地区生活津贴执行办法，将艰苦地区津贴与基本工资挂钩，合理确定工资指数。同时，考虑物价的影响，以国家权威部门发布数据为依据，确定合理物价指数。根据工资指数和物价指数变化，经总部核准后，适时地调整津贴标准。

（四）遵循差异性原则，考虑地区间社会福利的影响

调整和完善艰苦地区津贴，必须充分反映和体现各地区生活条件的差异性，应考虑艰苦地区经济不发达造成的社会福利缺陷，以发达地区为基础，折算合理比例，优化补偿方案，以补偿艰苦地区社会公共福利不足对军人身心健康造成的不利影响。

（五）体现“跟地方走”政策，适时调整津贴标准

地方经过多次工资改革，正在建立统一工资津贴制度，各项标准逐步完善规范，军队分配制度和标准仍应该以国家有关政策和规定为基本依据，与地方艰苦地区津贴制度保持一致。同时，军队应该继续保持比地方工资水平高20％的水平，充分体现军人职业的特殊性。根据地方艰苦地区津贴标准来调整现行标准，让广大官兵充分感受到党和国家的关怀。

四、改革应处理好“三个关系”

（一）完善边远艰苦地区津贴制度与改革军人工资制度的关系

一方面，完善边远艰苦地区津贴制度是深化军人工资制度改革的重要内容。按照现行政策制度，军人工资收入主要由基本工资和津贴补贴构成。在地方人员工资之外收入逐渐增多的情况下，解决军地收入落差问题，仅靠提高基本工资收入是不够的，迫切需要完善以津贴为补充的调节制度。另一方面，完善边远艰苦地区津贴制度和军人工资制度都是为了提高军人生活待遇水平。但是，军人工资制度具有相对的稳定性，而地区津贴制度具有相对的灵活性。因此，在普遍提高军人整体工资收入水平的基础上，通过完善军队地区津贴制度，合理调节收入分配关系，为深化军人生活待遇制度改革奠定基础。

（二）驻不同地区部队地区津贴之间的关系

虽说部队驻地分散，但建立地区津贴的依据主要是部队驻地的地理环境、经济条件，以及军委、总部给予不同地区驻军或执行特殊任务部队的倾斜政策等。因此，在军队内部地区津贴出现合理差异是正常的，也是必要的。在协调不同地区部队地区津贴之间的关系时，应重点考虑驻边远艰苦地区部队的特殊需要，坚持向驻边防、海岛、高原等地区的部队倾斜，以调动广大官兵在边远艰苦地区献身国防、安心戍边的积极性。

（三）同一地区军队与地方地区津贴之间的关系

1993年工资制度改革时，国家曾提出要建立统一的地区津贴制度。据此，军队在制定地区津贴规定中明确提出，军队地区津贴应参照国家和各省、直辖市、自治区、计划单列市、民族自治地区(州、盟)制定的工资性、地区性、物价性等津贴补贴规定，以及驻军干部与国家公务员工资水平的差距，结合军队实际，视财力可能建立和调整。但是，军费来源是国家财政统一拨款，特别是国家财政与地方财政“分灶吃饭”后，国家的调控能力相对弱化，而地方的财权相对灵活，各省、直辖市、自治区依据自身财力出台了许多人员生活待遇政策，可是由于地区之间经济发展不平衡，各地出台的政策有多有少，人员补助标准相差悬殊。在这种情况下，使军队制定和调整地区津贴制度的参照系变得比较模糊。另外，国家财力与军费都很有限，边远艰苦地区部队又缺乏自补能力，军队地区津贴“跟地方走”的政策很难落实。因此，军队地区津贴只能以边远艰苦程度和物价指数以及国家出台的有关政策为依据，以地方地区津贴为参考，确定军队地区津贴标准制度。

总而言之，边远艰苦地区津贴补贴制度的保障功能，主要是反映驻艰苦地区军人与驻一般地区军人之间，因完成同等的军事劳动任务却付出劳动耗费不同，而给予的物质鼓励和经济补偿。边远艰苦地区津贴补贴制度主要是解决在军队系统内部驻不同地区军人之间收入关系不协调的问题。充分发挥边远艰苦地区津贴补贴制度的保障功能，合理地考虑建立客观实际的地域类别体系、公平的年限递增体系、科学合理的标准体系、遵循差异性原则、体现“跟地方走”政策等因素，有利于从经济保障方面反映驻不同地区军人之间完成同等任务的劳动耗费差别，也正体现了在军队系统内部遵循按“劳动耗费”分配原则的要求。同时，通过落实执行边远艰苦地区津贴补贴制度标准，一方面，从经济补偿角度来鼓励驻边远艰苦地区军人安心本职工作；另一方面也可领先提高驻艰苦地区军人的经济待遇，来吸引或引导广大军人积极主动地申请到边远艰苦地区工作，从而献身国防、安心戍边。

【参考文献】

［1］ 中国军事后勤百科全书·军事财务卷［M］.金盾出版社，2002.

［2］ 郝万禄.中国军人收入分配制度研究［M］.北京：中国经济出版社，2005.