聚焦 《预算法》修订大讨论

赵剑云

编者按：

连乞丐都应该关心《预算法》，因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。

耗时8年，《预算法》修订草案二审稿终于公布。一个月时间，草案征求意见之多、争论之激烈，均属历史罕见。以下三篇文章，本刊記者将从“国库归谁管”、“授权立法”和《预算法》修改的尺度等三个角度为读者详解此次《预算法》大修的焦点问题。

国库归谁管：央行还是财政部门？

《预算法》有“经济宪法”之称，它关乎所有人的核心利益。有人说，连乞丐都应该关心《预算法》，因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。

《预算法》1994年颁布，2004年开始修订工作。然而，《预算法修正案（草案一次审议稿）》没有公开，起草成员不愿披露。经过8年等待，今年7月6日，《预算法修正案（草案二次审议稿）》（下称“草案二审稿”）终于公之于众。

在草案二审稿里，中国人民银行“经理国库”的职能被删除了。几位长期跟踪《预算法》的专家认为，这是《预算法》修订开的一个“倒车”。

“会计”和“出纳”

“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”这是现行《预算法》第四十八条第二款的规定。在草案二审稿中，上述条款被删掉了。

现行《预算法》里“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定，也被修改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”。同时，草案二审稿里还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”的条款。

这几处变动被解读为“央行经理国库”的职能被取消。在公开征求意见阶段，这一修改引起了很多专家的质疑。

“在目前全国各种财政收入高达十几万亿、财政存款余额也在数万亿的情况下，如果央行不再经理国库，财政部和各级财政部门会把巨额财政存款通过竞价（利息）存放在各商业银行中，这不仅使纳税人的钱如何存放、如何使用无法监督，造成审计困难、制衡困难，从而使各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间和可能。各级财政部门会用纳税人的钱，从商业银行赚取‘高利息，甚至去拿‘回扣，从而产生巨大的部门利益。”复旦大学经济思想与经济史研究所所长李维森向《中国经济周刊》表达了他的担忧，“几万亿的财政存款余额存在商业银行账户中，商业银行肯定会通过贷款把它贷出去，这会通过货币供给的乘数效应增加广义货币供给，使宏观货币政策不能达到预期的目的。”

“由于种种原因，财政国库在办理公款收、支、存，和设置、管理银行账户方面的差错甚至舞弊的风险，其实相当高。”中央财经大学财经研究院院长王雍君向《中国经济周刊》表示。

此外，还有专家指出，“财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳应互不兼任”。全国人大代表、中南财经政法大学教授叶青向《中国经济周刊》表示，会计和出纳互不兼任，“其实质是国库收支的决策者（财政）与国库收支决策的执行者（央行）要分离，这也是世界通行的做法”。

面对质疑，财政部财政科研所副所长刘尚希以个人名义在媒体上撰文指出，“会计与出纳分开，是业务流程上的要求，而非主体分设；而国库管理的责任主体只能是一个。从未见到一个单位的会计、出纳分设两个部门来管理，都是集中在财务部门。如果由人民银行来管理国库，并由人民银行直接向国务院和全国人大负责，那已经不是‘经理国库业务，而是成为与财政并行的国库管理部门，按照责任主体唯一性要求，那将意味着财政部必须要并入人民银行，或成立‘央行财政部。显然，这与人民银行行使中央银行的职能是相冲突的。如果那样，人民银行将是‘耕了别人的地，而荒了自己的田。”

央行的监督就是“拒绝办理”

中国人民银行国库局局长刘贵生在接受媒体采访时曾表示，“是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。”

据刘贵生介绍，国库监督的主要内容包括：对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督；对商业银行经办国库相关业务的监督。主要涉及收缴资金是否应收尽收，划分留解是否正确无误，退库办理是否准确合规，库款支拨是否及时有据，财政开户是否手续齐备，商业银行代理国库是否尽职尽责。

刘贵生指出，国库监督的基本定位，是国库监督不同于人大监督、审计监督以及财政内部监督。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的，是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中实施的一种事中监督，这种监督权目前主要体现在“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”。

央行在办理国库收支业务过程中取得了一定的成绩：堵住大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库，为商业银行拉存款；控制预算收支进度，制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务，为保障国库资金安全完整、维护各级政府正当权益发挥了不可替代的重要作用。

《中国经济周刊》联系财政部相关部门，财政部方面回应表示，财政部的意见已向全国人大、国务院充分反映，作为政府部门，财政部服从国务院决定。

央行早就不是“经理”了

目前，国外的绝大多数国家均采取委托国库制，即代理制，而非经理制。“‘经理的话，钱该不该付，央行有发言权。”一位不愿具名的专家向《中国经济周刊》介绍，这是经理制和代理制的主要区别。

刘尚希告诉《中国经济周刊》，“‘经理制最大的弊端就是责任主体不统一。谁都负责，谁都不负责。”

事实上，中国的“央行经理制”早已名存实亡。上述专家介绍说，“在财政国库管理制度改革后，央行应当做的，仅是对财政部门提交的支付凭证填得对不对、是否超额度等要素进行审核。”“没见到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒绝支付。”在这位专家看来，“央行只对合规性做一个审查，但它不该说这个钱应不应该付。”

上述专家表示，“从预算执行业务流程看，中国人民银行没有对预算执行进行监督的操作条件与可能，只有当财政资金完成支付后，人民银行才办理资金清算，是一种事后行为，人民银行无法介入资金支付环节，亦无可能对每一笔资金进行逐笔动态监督。”

对于财政资金存放問题，上述专家解释说，“取消央行‘经理国库后，财政预算资金仍然存放在央行国库，这点是不容置疑的，而且也是一直这么执行的，与‘经理、‘代理无任何关系。可能有一些专家认为代理后，资金就存在商业银行了，这有误读。”

“授权立法”是不是太多了？

“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。” “各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。”

这些草案二审稿里的规定，被一些专家称之为“授权立法”。

能不能由人大过一下

记者查阅资料后发现，授权立法在现行《预算法》里也有，算不上什么新情况。只不过，这次授权相较之前增加了不少。

中国财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算工作委员会法案室原主任俞光远向《中国经济周刊》指出，这次《预算法》修改，最大的问题就是“授权立法过多”。此举既降低了立法的效率，“也降低了立法的级次，交给国务院立法，那是法规；交给财政部立法，那就是规章了，规章不属于法律。这显然是不合适的，是必须要修改的。有个别地方非要其他部门立的，必须要规定一个范围。”

与俞光远意见相似的还有十多个跟踪《预算法》研究的专家，针对草案二审稿里“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”的规定，他们建议把“按照国务院的规定执行”修改为“由国务院负责提交方案，经全国人大常委会审批之后生效执行”。

上述专家指出，“确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。”

中央财经大学财经研究院院长王雍君曾受邀参加了几次《预算法》修订专家座谈会，并建议，“有关公款处置的事务事关重大，关系到纳税人的钱包，还得走法定程序，‘由人大过一下”。

管住预算外的户头

王雍君告诉《中国经济周刊》，《预算法》修订的中心任务，就是将《宪法》确立的预算授权安排作操作性建构。公共财政管理实践中，大量“预算外资金”、“小金库”、“财政专户”的存在表明，许多公款的获取和要求并不在预算授权的框架内提出，而是在一定程度上被隐藏在立法机关、审计机关和公民的视线之外。

王雍君建议，除法律另有规定、经人大常委会特别批准、央行国库与财政国库共同授权外，取消所有财政专户，不能以“行政法规”之名赋予财政部门在商业银行开设专户处置公款的权力。

此外，“政府性基金预算、国有资本经营预算，和社会保障基金的‘收支范围不需经人大审查和批准，年度预算草案最终表决前不需经人大常委会审查，也没有关于预算听证、预算讨论(辩论)、预算质询、预算报告阅读等程序性设置。”在王雍君看来，这都是问题。

王雍君还指出，关于政府间财政体制（覆盖税收划分、支出划分、转移支付）的规定和变更，草案二审稿的相关表述也显示，不需经人大审查和批准。“给人的感觉是：法定授权作为一项根本的治理原则，在草案中没有相对接的支持性条款，在操作性建构方面缺失许多环节。”

小改、中改、还是大改？

希望修改的步子更大一点

《预算法》颁布至今，已历时18年。

中央财经大学财经研究院院长王雍君向《中国经济周刊》介绍，18年间，中国经济社会的许多方面发生了重大变化。在公共财政领域，政府的“财政身价”（公共开支规模）暴涨了40多倍！与此同时，浪费性支出行为、炫耀性“政绩工程”、挪用与滥用公款、利用拨款的权力谋私、基于私利目的制定与解释法律法规间的冲突等现象，逐步浮出水面并呈蔓延之势，“国家利益部门化、部门利益个人化”发展到前所未有的程度。

与此同时，《预算法》也逐渐暴露出一些不完善的地方，如违反预算制度的处罚性规定不是很具体、很严格，预算法缺乏许多新内容、新规定，已经滞后于财税改革。同时，预算本身缺乏科学、合理的定额和标准，有些预算还不够细化，预算的公开度、透明度也都不够。

2009年，时任全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预工委主任的高强就曾表示，此次修订《预算法》重点解决三大问题：预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。

此外，外界还希望这次《预算法》修改的步子迈得更大一点，进而“加强人大监督”、“管住小金库”、“督促政府公布‘三公经费”、“让预算公开更加透明”。

在这样的大背景下，2004年，全国人大正式启动了《预算法》修订工作。

谈不拢

起初，《预算法》的修订起草工作由全国人大常委会预算工委来牵头的。中国财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算工作委员会法案室原主任俞光远向《中国经济周刊》介绍，人大有关部门、国务院有关部门都参与了这次《预算法》的修改。其中就包括管收入的财政部、税务总局、海关，管支出的发改委等部门。当然，也包括央行。

不过，由于起草小组的意见存在很大的分歧，《预算法》修订工作并不顺利。

一位知情人士向《中国经济周刊》透露，修订工作不顺利的原因，主要是央行和财政部在是否取消“央行经理国库的职能”上存在很大的争论。此外，在“人大在预算审批的时候有没有权利提修正案”、“怎么界定预算调整”、“国务院在预算上的管理权限的界定”等问题上，争论也很大。

在争论的过程中，《预算法》修改的牵头单位也发生了改变，国务院成了最终的牵头单位。上述知情人士透露，“在财政部和央行各持己见的情况下，最后国务院办公厅等有关部门出面协调，才达成了一致意见。”

大改的可能性不大

在草案二审稿征求意见阶段，很多专家都希望对《预算法》进行大改，进而更好地管好政府的“钱袋子”。

但在俞光远看来，“这次修订《预算法》在范围、内容和程度上，进行大改的可能性不大，而进行小改又缺乏实质性意义，因而这次修订的总体设想，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。”

俞光远指出，“《预算法》涉及面非常宽广。不仅涉及国家、集体、个人三者利益分配关系，而且涉及中央与地方利益分配关系，还关系到社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多。由于目前一些关系重大的政治经济体制尚未改革或确定下来，中央和地方事权及财权的划分尚不科学，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制和转移支付制度尚未规范化、法制化，要进行根本性的《预算法》大改的条件还不够成熟。”

责编：朱梓烨美编：孙珍兰