廉政公署的顶层设计缺陷

乔新生

逻辑上的悖论

在和我的好朋友——香港廉政公署前副专员进行学术交流的时候，我一直对他们那里反腐倡廉制度的可靠性表示怀疑。我不止一次地问他，香港廉政公署直接隶属于行政长官，必须严格依照法定程序对行政长官负责，那么，如果行政长官或者行政长官的朋友存在腐败问题，香港廉政公署该何去何从呢？

这位在香港廉政公署长期兼任执行处长的专业人士对我提出的问题感到困惑，他认为这不是一个问题。既然香港特别行政区行政长官企望反腐倡廉，那么，他自己就会率先垂范。在港英当局执政时期，香港总督之所以设立廉政公署，其目的就是为了解决香港公务员的腐败问题。如果特区行政长官腐败，那么，香港廉政公署的存在也就失去了意义。

作为笔者的好朋友，香港廉政公署专员这样回答问题当然不是为了避重就轻，而是在他的职业思维逻辑之中，根本不存在香港特别行政区行政长官腐败的问题。但笔者多年前提出的问题，现在居然被香港新闻媒体报道出来。据说香港特区行政长官曾荫权在自己的任期内曾经接受过他人的赞助，并且在深圳租赁了一套豪华住宅，而住宅的建设者同时也是香港特区数码广播的主要投资者，这就使得曾特首处于风口浪尖之上。他在接受一家电台采访的时候，不得不承认曾经两次乘坐朋友的私人游艇从澳门回到香港，两次乘坐朋友的私人飞机。除此之外，他还公开承认没有向行政会议申报，在深圳租赁了豪华住宅，准备退休之后使用。尽管他反复声明其中不存在利益输送问题，但香港的新闻媒体仍然穷追不放。

香港资深传媒人吴志森曾表示，香港回归前，港督只对英王负责，加之他在香港没有成长和生活的土壤，没有纷繁复杂的利益关系和人事瓜葛，没人想到必须用法律管他；但今时今日，特首在本地人际关系复杂，法律规管就非常必要。事实上，直到2008年修改《防止贿赂条例》前，香港都没有规管最高长官的法律。据有关人士回忆，当年经过长时间辩论后，政府应允有关行贿的条例规管特首，但不赞成禁止收受利益的法条引申至特首。理由是，特首时常要接待外宾、到访外国，礼节上需要交换礼物，而且公务员可向上司申报利益，特首没有上司。

这就是问题的症结。换句话说，笔者曾经担心的香港反腐倡廉制度体系出现了明显的漏洞，而这个漏洞有可能会导致香港的最高行政长官不受法律约束。正如香港新闻媒体追问的那样，如果香港特别行政区行政长官出外旅行，那么，应该请求谁来批准呢？

理想的制度设计

或许是为了回答香港新闻媒体提出的问题，曾荫权在接受媒体采访时表示，为了增加透明度，决定邀请香港退休大法官，成立特别委员会，包括社会各界人士，仔细研究现行的制度，提出对香港特别行政区行政长官的监督机制。言外之意，在香港现有的反腐倡廉制度体系之外，建立类似于独立调查委员会这样的机构，监督行政长官的行为。

这是香港反腐倡廉制度建设中的标志性事件。它不仅可能堵住香港现有反腐倡廉制度中存在的漏洞，而且更重要的是，它可能会把香港授权体制下的反腐倡廉制度逐渐改造为独立的反腐倡廉制度。

据了解，香港反腐倡廉制度的特点在于，建立独立的反腐倡廉系统，对最高行政长官负责，依照法律开展调查，并且通过法定的程序提交审判。从积极的角度来看，这样的反腐倡廉制度设计具有独立性的优点，除了香港特别行政区行政长官之外，任何政务官和事务官都不能干涉香港廉政公署的活动。但从消极的角度来看，如果行政长官或者行政长官的亲朋好友存在腐败的嫌疑，那么，香港廉政公署要想独立地开展调查，就必须严格依赖道德自律。虽然从法律关系来看，香港廉政公署的所有雇员都受到合约的保护，但是，在香港廉政公署体制之内，如果损害特区行政长官及其亲朋好友的利益，那么，有可能会受到体制内的压力。

理想的反腐倡廉制度设计，应该是一种全面直接性的反腐倡廉制度设计。如果反腐倡廉机构及其工作人员违背了公众的意愿，在处理腐败案件特别是最高行政长官腐败案件的时候，没有严格依法办事，那么，反腐倡廉机构的负责人必须接受法律的审判。

人们当然希望行政长官成为反腐倡廉的楷模，也希望行政长官的亲朋好友一尘不染。但大量的历史证明，这是不大可能的事情。把反腐倡廉的希望寄托在行政长官的个人身上，最终的结果很可能会导致反腐倡廉机构失去公信力。香港廉政公署之所以能够在反腐倡廉工作中保持高效率，是因为廉政公署特别重视社区服务工作，随时与香港居民沟通。当然，这样做虽然能够化解公众的某些疑虑，更好地发动香港居民开展反腐倡廉活动，但却无法从根本上解决特区行政长官及其家属可能产生的腐败问题。

既然如此，在香港反腐倡廉的制度体系中增加有关独立调查委员会或者特别委员会的内容，就不失为解决“顶层设计”缺陷的有效方法。当然，根据笔者多年的观察所得，有一些“独立调查委员会”最后却成了转移公众视线、掩盖事实真相的手段。在“独立调查委员会”旷日持久的调查过程中，新闻媒体的关注早已淡漠，腐败问题可能会因政府官员的任期届满而不了了之。希望香港不会这样。

应该看到的是，凡是有行政管理的地方，就一定会产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败，这是一个颠扑不破的真理。世界上没有任何一个国家不存在腐败问题，只不过一些国家通过缩短任期，用选票来解决腐败的问题；而另一些国家和地区，则通常把希望寄托在少数人的身上，试图依靠他们的清正廉洁，来确保整个执政团队具有较高的廉洁度。（作者系中南财经政法大学廉政研究院教授、院长）