欧盟高等教育合作对粤港澳高等教育合作的启示

韦惠惠

摘 要：文章在分析欧盟与粤港澳高等教育合作异同的基础上，归纳阐述欧盟经验对粤港澳高等教育合作的启示意义:建立健全合作的组织协调机制；明确合作目标，组织实施多样化的合作计划；遵循利益相关者参与原则；设法保持好合作中趋同与多样性之间的张力。

关键词：欧盟；粤港澳；高等教育合作

粤港澳高等教育合作是一项复杂的综合性工程，涉及政策、法律、体制、资金、技术、信息、人力、管理等诸多方面，怎样引导和促进其进一步深化发展，是需要认真研究的重要课题。欧盟作为世界上一体化程度最高的区域，在高等教育合作方面积累了许多成功经验。本文在比较欧盟与粤港澳高等教育合作异同的基础上，分析欧盟经验对粤港澳高等教育合作的借鉴意义。

一、欧盟与粤港澳高等教育合作的异同

1. 欧盟与粤港澳高等教育合作的共性

（1）同为高等教育国际化与区域化相结合的过程。欧盟高等教育合作发生在主权国家之间，是各成员国高等教育国际化的过程，同时这种合作也是促进欧盟区域竞争力提升的过程。内地（广东）与港澳之间关系的特殊性使得粤港澳高等教育合作与欧盟具有相似之处。回归前，广东与香港和澳门属于不同国家管治下的对外关系。回归后的香港和澳门特别行政区享有高度的自治权，拥有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这种自治权不仅大大超过了一般单一制国家赋予地方政府的自治权限，甚至在某些方面还享有邦联制国家成员的权力。从这个意义上讲，粤港澳高等教育合作具有国际高等教育交流与合作的特征。同时，经过多年发展，粤港澳已成为密不可分的经济社会区域。粤港澳高等教育合作是三个跨境地区之间交流与合作的过程，同时也是通过合作共同服务区域发展的过程。

（2）政治因素嵌入高等教育合作的发展进程。实现参与合作政府的政治利益往往成为相关政府组织推动所在区域高等教育合作的重要动因之一。欧盟层面高等教育合作政策的发展及其功能可以在多大程度上得到发挥，归根到底也取决于欧盟政治联合的程度。同时，欧盟高等教育政策所强调的“欧洲维度”和培养“欧洲公民”的目标，正是欧盟各成员国实现政治社会一体化利益诉求的生动体现。同样，建国之初内地高校招收港澳学生工作备受重视，港澳回归后CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement）的签署和实施，香港和澳门高校到内地招收自费生范围不断扩大，这些在很大程度上都根源于政府实现其政治利益的诉求。另外，粤港澳三地合作办学和合作科研等在改革开放后得以发展，并在港澳回归之后明显增多和加强，这也是受政治环境影响的结果。

（3）同受区域经济一体化发展的深刻影响。1976年欧共体第一个教育行动计划的推出源于推动欧洲经济一体化的考虑。20世纪80年代欧洲高等教育合作的深入发展也是在欧洲共同市场建设的深化以及向单一市场迈进的大背景下展开的。欧洲建设统一经济大市场尤其是统一的劳动力大市场要求各国协调高等教育体制，建立共同的质量保证标准，对学位、学历进行衡量，促进学生就业。在此需求推动下，1998年旨在建设欧洲高等教育区的博洛尼亚进程启动。改革开放后，粤港之间形成的“前店后厂”式经济合作模式多是以工业制造业领域为主的劳动密集型产业，其对高科技和受过高等教育人才的需求并不大。CEPA的签署和实施提升了粤港澳经济合作层次，对三地加强在高层次、跨地区人才培养以及科技领域的合作提出了要求。这也是粤港澳高等教育合作从零散、不成规模到近些年受到政府重视，并有所突破的重要原因之一。

（4）同为提升区域高等教育竞争力的选择。面对竞争日益激烈的国际教育市场，对于欧盟各国而言，重塑昔日高等教育辉煌，以及借助外力推动本国高等教育改革，是各国参与区域高等教育合作的重要动因之一。1998年《索邦宣言》的签署也是四国教育部长（特别是法国、德国、意大利三国，还有英国）寻求解决本国高等教育发展问题的一种策略选择，即想借助外力以解决本国面临的问题。[1]粤港澳高等教育合作同样是三地为解决自身高等教育发展问题，提升高等教育发展水平所做出的理性选择。对广东而言，加强与港澳合作是提升自身高等教育国际化水平，促进高等教育快速发展的重要选择。这一点在改革开放以来广东省政府制定的一系列相关政策文件中即有明确体现。对港澳地区的高校而言，与广东地区的合作是解决其高等教育发展过程中所面临的优质生源不足、办学空间有限等问题的现实选择。

2. 欧盟与粤港澳高等教育合作的差异

（1）区域高等教育合作制度环境不同。这里所讲的制度环境是指影响高等教育合作开展的一系列区域政治、社会和法律的基础规则。具体而言，是指欧盟与粤港澳在区域合作性质和基本组织架构上存在的差异。欧盟的性质首先体现在其“共同体”的概念上，共同体制是其最终目标。由此决定了欧盟是一个高度一体化的带有超国家因素的新型区域性组织。欧盟已拥有一套比较完整独立的组织机构和完善的法律体系。欧盟的立法与决策具有自主性，且程序严密。回归后的粤港澳合作是在一个主权国家之中处于不同关税区下的三个地方行政区域之间的合作，不同于欧盟的多个主权国家之间的合作。粤港澳三地不可能像欧盟成员国那样释放部分主权权力，将合作置于超国家机制下进行。另外，欧盟各成员国虽为不同的主权国家，但在政治、经济、文化制度等方面具有极大的同质性；而广东与港澳则只在文化方面具有同质性，而在政治、经济、教育制度等方面存在较大的差异。这一制度环境的差异也使粤港澳与欧盟高等教育合作存在不同之处。

（2）区域高等教育合作程度存在差异。欧洲政治经济一体化已进入中高级阶段，欧盟高等教育一体化进程也快速推进，欧洲高等教育区和科研区建设已显现成效。欧盟具备完善的高等教育合作政策的决策和实施机制。欧盟基础性条约中的相关教育条款，欧盟理事会和欧洲议会通过的各项决定，欧盟委员会发表的备忘录、绿皮书等文件，构成了较为完善的欧盟高等教育合作政策体系。欧盟各成员国之间在高等教育領域的合作日趋深入，不仅实现了区域范围内高校师生流动规模的扩大，也在合作办学、合作科研和高等教育质量保障等领域开展了多种形式的深入合作，建立起有效的学术和职业资格认可机制，并致力于实现欧盟范围内高等教育体制的和谐一致。相比之下，粤港澳区域经济社会一体化程度远不及欧盟深入，三地高等教育合作也处在较为初级的阶段，自发性的、局部的、短期的合作居多，还未能形成综合的、突破性的合作效应。已有的政府间合作机制在推进三地高等教育合作上发挥的作用有限，粤港澳高等教育整体合作框架尚不明确，实质性的深层次合作不足。

二、欧盟经验对粤港澳高等教育合作的启示

粤港澳和欧盟之间具有的共性特征使两者具有一定程度上的可比性，也决定了欧盟经验对粤港澳高等教育合作的适用性。两者的差异决定了粤港澳必须结合自身实际，有选择地吸收和借鉴欧盟的经验。

1. 建立健全合作的组织协调机制

欧盟完善的组织机构设置和合理的权力配置方式，以及各成员国相应的实施机制，有力地保障了欧盟高等教育合作的逐步推進。欧盟有四大机构：一是欧洲理事会和欧盟理事会，是欧盟的最高决策机构和立法决策机构；二是欧洲议会，是咨询和监督机构；三是欧盟委员会，负责制定贯彻条约和法规的详细规定、管理共同体活动的经费等；四是欧洲法院，负责解释和实施欧洲法律。欧盟高等教育合作借助于各成员国所建构的欧盟这一超国家体制而展开，具备完善的高等教育合作组织决策机制。欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院等欧盟机构都不同程度地参与了欧盟高等教育政策的决策过程。欧盟各成员国也通过各自相应的机构和方式负责欧盟高等教育政策在国家层面的协调实施。同时，欧洲质量保障协会、欧洲大学协会、欧洲高等教育协会、欧洲学生联盟等各种非政府组织的活动也对高等教育合作起到重要的协调促进作用。

粤港澳同属一个主权国家，不可能完全照搬欧盟设立行政、立法和司法三权分离式的超国家机构，但健全相关组织协调机制同样是深化粤港澳高等教育合作的必要保障。未来需加强粤港澳政府间合作，建立健全三地间高等教育合作的组织协调机制。就短期而言，可考虑先在粤港、粤澳合作联席会议机制下设立粤港、粤澳高等教育合作组织协调小组，加强其在促进高等教育合作上的协调实施和仲裁功能。就长期而言，可成立专门的粤港澳高等教育合作组织协调机构。粤港澳高等教育合作组织协调机构的建立首先必须得到中央政府的支持和参与。因为在“一国两制”条件下，粤港澳之间的合作存在许多类似“涉外”关系上的法律和政策约束，如果没有中央政府的授权或直接参与，许多障碍因素将难以消除或难以及时消除。在此基础上，可由粤港澳政府主导，成立由相关政府部门负责人、高校校长、企业负责人、学生和家长代表及海内外相关专家共同参与组成的粤港澳高等教育合作组织协调机构。确保该机构既能代表粤港澳相关各方的利益，又能采取必要措施维护区域共同利益。此机构可设立决策和执行监督等多个内部组织单元，分别承担起协调规划决策和执行监督管理等职能。在行使执行监督总职能的组织中，还可根据合作的领域设立相应的实施小组，如科研合作协调实施小组、合作办学协调实施小组、人员流动协调实施小组等，负责各类合作领域规划决策的具体实施执行工作。

2. 明确合作目标，组织实施多样化的合作计划

欧盟先后推出了一系列有明确目的的教育合作计划，通过落实计划促进欧盟一体化总目标的实现。如旨在促进欧洲范围内大学生流动的“伊拉斯莫计划”（ERASMUS）；用于改善欧洲青年人交流沟通能力的“林瓜语言计划”（LINGUA）；旨在对高质量的教育和培训做出贡献，创造一个开放的欧洲教育合作区的“苏格拉底计划”（SOCRATES）；旨在通过资助大学的相关研究推进欧洲一体化建设的“让·莫内计划”（JEAN MONNET）；旨在促进高等教育界与工业界在技术培训方面合作的“可米特计划”（COMETT）等。欧盟委员会、欧盟理事会等机构共同确定教育合作计划的发展方向和标准，各成员国设立国家计划代理署，具体组织协调计划在本国的实施。合作计划在实施的过程中有大量的资金预算作支撑，并伴有阶段性的评估，确保计划目标的落实。欧盟还根据计划的实施情况，不断进行优化。围绕区域合作总体目标，组织实施多样化的合作计划，在组织制度的保障下落实计划，欧盟高等教育合作的这一经验具有重要的借鉴价值。

结合粤港澳地区实际，短期内可围绕《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》中关于教育合作的目标，制定详细的合作计划，并借助现有粤港澳合作协调机制推动实施。长远可考虑依托粤港澳高等教育合作组织协调机构，适时商讨制订三地高等教育合作的阶段性目标，组织实施多种类型的高等教育合作计划，借此切实推进粤港澳高等教育合作的不断深化，并在此过程中不断寻求区域高等教育发展的共有利益，逐步凝练出区域合作的共有理念，促进区域认同的形成。在组织实施合作计划的过程中需解决好经费保障问题，如可考虑采取设立粤港澳高等教育合作发展与创新基金等方式。该基金的来源可以多样化，粤港澳政府的投入是一部分，还可设法吸纳企业、社会团体等社会资金。另需建立起合作计划的评价反馈机制，对合作计划的实施进行追踪、监控、评价，并根据反馈结果对合作计划不断进行优化。粤港澳高等教育合作组织协调机构可承担起此职能。

3. 遵循利益相关者参与原则

旨在建设欧洲高等教育区的博洛尼亚进程如今所取得的成功，很大程度上要归功于各类高等教育利益相关者的密切合作。各成员国政府机构、欧盟机构、国际合作组织、高等教育机构、相关非政府组织等社会各界力量都广泛参与到此进程中来。博洛尼亚进程最初是由德、法、英、意四国教育部长发起，后吸纳多个国家自愿参与。签约国教育部长每两年召开一次峰会，以发布宣言或公报的形式推进合作。欧洲理事会协助将博洛尼亚进程从一种自发的政府合作发展到欧盟决策框架内。联合国教科文组织和经合组织在跨国的高等教育质量保证上也发挥着重要作用。世界贸易组织关于全球化发展与教育市场化和服务国际化的讨论也对博洛尼亚进程产生了一定的影响。一些大学组织，包括专业性和学术性的组织以及学生组织获得了博洛尼亚进程的正式咨询地位。这些非政府组织采取传统政治中的游说行为，根据他们自己的目标对博洛尼亚进程的正式决策进行直接或间接的影响。欧洲大学联盟作为博洛尼亚进程行动组八个正式咨询机构之一，代表欧洲的大学和学生对博洛尼亚进程进行管理。在2002年欧洲学生联合会专门成立了“博士生和青年学者欧洲理事会”，专门代表博士生参与欧洲高等教育改革。[2]正是多方利益相关者的参与和共同努力，才保证了博洛尼亚进程的顺利开展。在推进粤港澳高等教育合作的过程中，同样需要相关利益者的共同参与。高等教育合作不能仅依靠中央和粤港澳政府的行政指令来促进，它需要媒体传导，需要民间沟通，需要三地高等教育机构、企业和非政府组织、教师和学生、社会人士等多方参与、共同推进。为此需考虑从组织和制度上完善利益相关者参与合作的途径和内容，在政府层面和高校层面建立有效的激励机制，并注重形成合理的利益分配机制。

4. 设法保持好合作中趋同与多样性之间的张力

由于欧盟各成员国在法律制度、经济发展水平方面存在较大的差异，在文化背景和传统习俗上也承继各自的特色，如何处理“一体”与“多元”之间的关系问题，成为欧盟高等教育一体化过程中需要处理的基本矛盾之一。欧盟各国采取多种措施，力图保持高等教育一体化进程中“一体”与“多元”之间的张力。首先，《欧洲联盟条约》中的相关规定授予了欧盟全面介入教育领域的职权，但其中的相关条款同时也体现了欧盟在教育领域职权的“辅助性原则”，即除非要比在国家、区域和地方层面采取行动更为有效，否则不得采取欧盟层面的教育行动。[3]其次，博洛尼亚进程采用的“一体化”英语为“convergence”一词, 它所指的是许多东西或许多因素在发展中趋于统一或整合为一个协调整体的过程及其结果,也就意味着其内部不是同质的,而是有着复杂的结构和包含着许多相对独立的部分。[4]纵观博洛尼亚进程我们可以看出,欧洲高等教育一体化是对多元化有所保留的一体化,而多元化是对一体化有所让步的多元化。

粤港澳高等教育合作过程中同样面临着一体与多元并存的问题。由于港澳实施“一国两制”政策的长期稳定性，粤港澳之间在政治、教育体制上的差异必然长期存在。差异性是三地合作的动力，但同时也会为合作过程造成障碍。一方面，正是因为港澳与广东在高等教育资源上的不同，才产生了合作的必要性和可能性。三地如何在合作中保持或不断形成自身特色将是合作得以长久的必要条件。另一方面，粤港澳虽同属一国、语言同系，三地合作中不存在侵犯国家主权、语言差异的困扰，但由于广东与港澳在政治、教育体制以及教育发展观念和发展水平上差异的存在，使得合作仍存在诸多障碍，而要深化合作必然要减少障碍。如何既能保证三地之间开展顺畅、深入的合作，同时保持各自固有的优势和特征，并在交流合作中得到共同的發展和提升，同样是未来粤港澳高等教育合作所必须关注和处理好的问题。

参考文献：

[1][德]于尔根·施瑞尔.“博洛尼亚进程”：新欧洲的“神话”？[J].北京大学教育评论，2007（2）：92-103.

[2]尹毓婷.欧洲高等教育改革研究[D].山东大学博士学位论文，2009.71-77.

[3]欧共体官方出版局编.欧洲联盟法典（第二卷）[Z].苏明忠译.北京：国际文化出版公司，2005.48.

[4]王超.欧洲高等教育区一体化与多元化并存的合理性、实质及其启示[J].外国教育研究，2008（2）：41-45.

(责任编辑陈志萍)