服务型政府背景下的县级政府职能重构

张杰

摘要： 建设公共服务型政府是各级政府进行机构改革的目标，县级政府的职能重构也是公共服务型政府建设的基本保障和重要前提。发展地区间经济的合作、维护经济秩序、加强公共服务的建设、强化解决社会矛盾的职能、完善社会保障体系等是县级政府在新的历史背景下职能重构的重要任务。明确县级政府的主要职能，认识职能重构过程中亟待解决的相关问题，实现县级政府职能的逐步转变，是服务型政府建设的重要实现途径。

关键词： 服务型政府； 县级政府； 职能重构

中图分类号： D63文献标识码：A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0058-04

党的十七大对我国“建设服务型政府，加快政府行政管理体制的改革”作出了重要部署。建设服务型政府，其宗旨就是要进一步提高政府为人民服务、为经济社会发展服务的水平和能力，重点是改善和保障民生，关键是推进政府的各项职能的转变、完善公共服务和社会管理。服务型政府的建设是一项艰巨的任务，推进县级政府职能转变与重构是加强社会管理和公共服务、推进各级政府建设服务型政府的重要内容。

一、县级政府的界定及其主要职能

县级政府主要是指具体管理和服务县级行政区域事务的政府机关组织的总称。县级政府是密切联系中央、省、地区级政府与乡镇、村级组织的中间环节，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域。在市场经济的大背景之下，政府的基本职能主要有：提供经济发展的基础结构，共有资源和自然资源的保护，组织各类共物品和公共服务的供给，维持并保护市场竞争，财产和收入分配的调节，社会冲突的解决和调整，宏观经济的稳定等等。总的来说，政府的主要职能包括四个方面：市场监管、宏观调控、公共服务、社会管理。按照不同层级政府职责来看，市场监管与宏观调控一般由中央和省一级政府负责，现阶段，由于乡级政府职能的虚化，县级政府则成为提供公共服务和社会管理的主导者。

二、县级政府职能重构亟待解决的问题

（一）法律、规章的衔接与规范问题

在构建服务型政府的理念之下，我国积极推行省直管县的政策是完全符合社会经济发展需要的。长期以来，我国政府的相关制度是按照中央、省、市、县、乡五级行政层级体制来建立的，在许多的政策性文件和法律法规中，市、县级政府的职能权限和范围得到了比较明确的界定。作为省级政府，在推进省管县体制改革过程中，很难在保持原有稳定的情况下对县级政府的利益和权力重新调配，仍然存在着自身权限不足、改革共识比较缺失、动力不足、利用分配难以协调等困境。在推进省直管县的过程中，一是要进行“强县扩权”，二是要进行省直管县的财政体制改革，县级政府在权力扩大后，拥有了更多可供支配的权力。与此同时，与之相应的法律法规也需要不断完善。

（二）县级政府人力资源水平有待进一步提高

努力提高县级政府的人力资源水平是提高县一级政府的公共服务能力的基础条件。对于基层政府来说，随着行政管理体制改革不断深化和人民日益增长的公共服务的需求，社会管理职能和公共服务更是需要不断强化。对于基层的管理人员来说，由于长期受到公共管理经验、理论素养以及体制内一些制度的限制，管理者的管理水平、公共服务意识和思想水平亟待提高。面对上级下放的一些职责与权力，县级政府的公务人员和机构还不能够完全适应，对构建服务型政府中应当作为“服务者”的定位也不明确。

（三）进一步完善县级政府公共服务体系

完善公共服务体系、推进城乡公共服务均等化都离不开县级政府的组织和落实。从政府的职能角度来看：（1） 县级政府与其它层级政府的职能划分不清，导致了行政效能与效率不能充分发挥。县级政府在开展行政工作并履行其职能的过程中，常常过分关注区域经济发展，而忽略了社会管理和公共服务，致使公共服务职能相对弱化。从组织结构的角度来看，县级政府提供的公共服务部门较少，人员紧缺、行政任务繁重。（2）县级政府未能较好地培育和引导社会组织的发展，不能最大限度地发展农村公共服务，也不能适应公共服务多元化发展的需要。从运作机制的角度来看公共服务的主要供给机制仍然是以政府为主导的供给模式，公共服务供给的渠道非常单一，市场的参与程度不高、社会化程度也比较低。（3）政府的绩效评价机制总体比较缺乏。从物质保障的角度来看：县级政府缺乏比较充足的财政支持，基层的公共服务水平从根本上来说，就是需要充足的财政来支持。政府的职责与其财力相匹配是公共服务职责划分的一个基本前提，财力与职责相匹配的原则是根据在提供公共服务的过程中承担的职责（事权）来配置财力（财权）。政府提供公共服务的能力和水平应该是与其相对应的财力作为保障，以保持政府的财政收支平衡。

（四）县级政府在集权体制下的管理模式创新的困境

县级政府在寻求管理模式创新的过程中，往往面临着诸多结构性困境，我国政府层级目前主要有五层模式。即中央政府、省（市区）、（地级）市（自治州、盟），县（市、旗）、乡（镇），县一级政府的创新要求和自主性往往受到各上级政府的制度约束。因受到各种制度的影响，县级政府自主性的行政活动比较缺乏，由此也导致了创新动机的缺乏。现行的管理体制由于权力过于集中，行政事务无所不包，导致县政府缺乏自主创新的可能性。县级政府相对于上级政府来说也存在着部门职能的非对称性，这容易使其难以进行制度创新。县级政府在自上而下的层级掌控之下，面对本地区无序的不规则的公共问题的产生，往往不能自主决策，只能作为执行上级决策的角色存在。县级政府由于行政体制的原因，往往容易过分依附上级政府而不可避免地产生职能的缺位。在我国政府权力集中的体制下，县级政府不得不依赖于中央、省以及地市级政府，县级政府的权力也通常是由上级政府授予的，上级政府有着对下级政府相关领导人考察、任免、升迁等绝对的权力。

三、县级政府职能转变的重点和方向

转变县级政府的职能也应该在不同时期的形势下，根据县域内政治、经济、文化、社会发展的需要而进行政府职能有效调整。

现阶段，我国县级政府所处的政治、经济和文化环境发生了巨大变化，政府职能转变的重点和方向显得非常重要。由于我国社会发展地区状况不一致、国土资源条件不一致、经济发展区域水平不一致等一系列因素的影响，使我国县域发展水平呈现出了一定的差异。在广东、福建、浙江等沿海发达地区，不论是政治建设还是经济建设等，都取得了一定成绩，县域的发展状况已经达到了较高的水平。对于县域发展整体水平来说，东部靠近内陆区、中部和西部等地区的现状不令人满意。因此，现阶段县级政府职能转变要以解决“三农”问题、树立和落实科学发展观为工作重点。它重点体现在：公共服务方面，主要体现在卫生事业和教育事业的发展；经济调节方面，主要重视小城镇建设和相关经济的发展；社会管理方面，要加强社会保障体系、危机管理体系、基层民主的建设与完善等。

（一）抓好县域经济发展

首先，县域经济是一个县（市）区域范围内的各种经济总量、经济规模和各种经济关系的集合。它以县级区域为中心，广大农村地区为基本立足点，各集镇为关系纽带，兼容城乡。县级政府作为微观经济和宏观经济的结合部，在产业重点项目的开发、经济和产业结构的调整、县域发展蓝图制定等问题上，一般都具有自行决策的权力；其次，作为承上启下的一级政府，能有效地调整和协调县域内各产业间的利益关系，整合社会各种资源和力量。履行管理、组织、计划、协调、统筹、服务等功能，管理并服务着全县经济的发展。（1）对全县经济社会的发展进行谋划。县一级政府要对县域经济进行全方位的谋划，着重从发展速度、发展方向、产业结构、生产力布局、技术改造、资源开发等重大问题展开，制定出具有特色的、符合本县实际的战略、特别是要着重抓住县域农业经济和工业化发展两大块。[1] （2）管理和引导县域内的经济活动。对于县域内的公共工程、基础设施建设，县级政府有义务和责任通过引资或直接投资的方式进行兴建，包括卫生、文教、交通、科研等基础设施。（3）健全市场的管理与监督体系。协调县域内各部门、各乡镇和各企业之间的利益关系，调节和规划整个县域经济的发展速度与规模。在国家政策法令的积极指导下，制定出有效力的规章制度和适合本县情况的经济政策，并监督其执行，在此基础上，引导县域经济的协调发展、建立和完善经济、社会信息网络。[2]

（二）推动县域小城镇建设

我国县域小城镇建设道路的特点在于它与解决我国的三农问题紧密相连。我国的县域小城镇建设在解决三农问题的基础上，应该结合科学发展观的指导来考虑。县域小城镇建设，可以使农村劳动力转移速度加快，更好地积聚农村的工业产业，最终推动县域社会服务业的成长。县域小城镇建设是推动社会、经济发展的重头戏，也是消除城乡差别的途径，对充分发挥小城镇的作用有重要意义。充分发挥县域小城镇是生产要素和农村人口转移的聚集地的作用。县域小城镇能容纳乡镇企业、普通农业、城镇第三产业，有利于更好地吸纳农村剩余劳动力，促进适度规模经营和土地使用权流转。小城镇积聚规模经济的作用可在县域内充分发挥。加快县域小城镇建设有利于促进乡镇企业形成产业积聚，连片集中发展；也有利于提高农业产业市场化程度，带动农村产业化的发展。在延伸城市文明的过程中，应充分发挥县域小城镇的作用。

（三）加强县域基层民主建设

县级政府直接面对着广大农村和基层，联结着基层组织、农民群众与上层机关，县域基层民主建设的使命也将由县级政府来承载。推动县域基层民主的建设，主要从以下方面进行探讨。（1）改善县域干部队伍的作风。县域基层民主要求广泛实行“居务公开”和“村务公开”，从选举到财务开支都要公开透明化，避免管理过程中“暗箱操作”现象的发生，增加工作人员在工作过程中的透明度；（2）县域基层民主的不断发展要求政府管理的法制化、民主化，并建立相应的监督机制，从组织内部遏制腐败，使县级政府工作人员工作更加自律、廉洁。

（四）建设与完善县域社会保障体系

县级政府在推进社保体系制度化和规范化的过程中，应加大力度对社保体系进行监督和管理。（1）完善管理体制。要坚持县域社保体系内的基金管理与行政管理相分离，使业务管理相对独立，行政管理的任务一般主要由县政府来承担。另外，要在建立统一的县级政府社保机制的前提下，明确县级政府中民政、审计、财政、劳动与社会保障、卫生等部门的权与责，使其高效快速地协调运转。（2）进一步落实完善监督机制。县级政府首先要通过强化自身监督，接受来自上、下级政府的全面监督，加大县、乡级人大对相关部门的监督力度，畅通人民群众和新闻媒体的监督渠道，社保行政职能部门也要履行对相应的管理部门和基金运营部门进行监督的职责。

（五）发展县域农村教育事业

从全国范围来说，农村教育事业在我国的发展仍处于一个比较低的水平。农村教育在发展的过程中也出现了许多问题：农村教育发展滞后，基础设施和人员不足，教育质量相对比较差；地方政府对农村教育事业投入经费比重低等，这些问题不解决，将不能满足义务教育充分发展的需要。（1）农村教育的改革与发展需要积极推进。把普及义务教育的工作落到实处应当成为县域农村教育工作的重点。在深化巩固“两基”成果的基础上，县级政府要想方设法提高义务教育的质量及标准，同时大力发展成人教育和职业教育。[3] （2） 农村义务教育在“以县为主”的管理体制下应该进一步完善和健全。办好县域农村教育是县政府重要的任务。县级政府要在结合本地区实际情况之下，制定农村教育发展相关的规划并积极落实。来自省、市政府对农村义务教育的支持要由县级政府来积极争取，并积极拓宽教育经费的融资渠道，探索和完善义务教育的投入体制。县级政府需要不断努力提升农村教育人、财、物等方面的投入效益，合理利用和整合有限的经费来源。

（六）发展县域农村卫生事业

现阶段，我国很多县域农村医疗保障水平仍比较低，体系不健全，随时都可能会因为大的灾害事件而变得不堪一击；农民个人的经济能力也极为有限，不能承担高昂的医疗费用。县域农村的医疗制度改革将是历史的必然，也是发展公共服务事业非常重要的一环。县域农村合作医疗的管理与统筹离不开县级政府的大力支持，其责任也主要由县级政府来承担。为了联动各部门共同管理，可以成立相关管理委员会，这离不开财政、劳动与社会保障、卫生、审计、民政等部门的共同协作与支持。负责相关措施和政策的协调、实施和制定，吸纳县域内农民代表参与到合作医疗的管理工作中来。县级政府要结合当地实际来建立和发展筹资机构，健全和完善多种渠道的筹资机制，发展更多渠道的融资途径。包括整合利用集体、个人、企业等多方面的资金力量。同时，县级政府对于中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》等政策性文件也需要继续落实好、实施好。另外，对较为贫困的农村家庭来说，县级财政可根据财力情况和实际需要来安排资金，给予医疗救助资金等支持。

（七）优化县级政府结构

1. 构建以县级政府为主导的多元主体治理结构。县级政府可通过实行分权管理，形成以县级政府为主导，多个主体共同提供公共服务的局面。通过合作治理的思维方式来解决公共服务建设过程中政府财政困境，遵循适度放权的原则，积极理顺和协调中央、省、市、县、乡（镇）的财政关系。

一方面，中央通过合理确定行政层级事权来配备相应的财政，将一部分财权从中央、省、市级政府传到县一级政府，奠定相对应的事权基础；从另一方面来看，县级政府的模式应定位在“有限的政府”模式基础上，基于原有“全能政府”来进行转变，使乡镇政府、企业、私人组织等多元主体来共同治理县域公共事业。构建以政府为主导的多方治理结构的前提是：公共事业的投资管理机制必须健全。

目前，我国的地方政府特别是县级政府面临着较大的财政困难，经费使用效益不高和投入总体不足是影响公共事业发展的“瓶颈”。引入多元的主体促使县级政府走出财政困境，积极谋求与社团、私人组织、企业等的合作。其主要途径包括：吸引外资来推动公共服务的建设发展；引导企业来参与县域内公共事业的投资；通过多种渠道引导私人组织捐赠基础设施建设或其它公共事业。

2. 县级政府权力结构的整合与优化。用科学的理念设计政府的权力运作机制，有利于提高政府的行政效率和效能，将县级政府的职能重新定位。优化政府权力静态结构的基本途径在于实现行政三分制。将政府的职能分为行政决策、行政执行和行政监督三大块；三权行使不同的职责，相互协调，相互制约。（1）将政府权力的静态结构进行积极的优化。县级政府之中应该设立若干决策部门。任何政策的制定都是为了解决已经存在或者将要发生的社会公共问题。决策局拥有决策的权力，其基本的职责在于能结合区域内的实际情况作出科学合理的决策，以促进当地经济社会的发展，提高民众的福利。在县级政府决策部门之下，设置相应的决策执行部门。执行部门的主要责任就是行使公共权力，将已经制定好的政策所规定的内容转变为现实，将观念变为行动。在设置决策部门和执行部门后，还应设立监察部门。监察部门的责任通过监督权的行使，促使各项决策的执行规范、科学、公正。（2）将县级政府权力的动态结构不断进行优化。县级政府的行政权力作为一种行政过程中的政治权力，其动态结构是由行政行为作用的路径、空间、时间、结果、方式以及方向等要素结合在一起所形成的运作机制，与静态结构相比，它能更好地体现政府权力的实际内容。[4] 重视行政权力运行过程中的互动性；重视县级政府动态结构中时间的作用；重视县级政府行政权力的运行结果。

3. 积极优化县级政府的责任结构。从县级政府的职责范围来看，其功能定位能更好地体现出为公众服务的一面。（1）有限责任模式的正确选择。县级政府责任结构的导向是实现有限责任，即当事人对自己的行为后果只负部分责任，县级政府是有限的政府、而不是全能型的政府，也就是说对其可能蒙受的损失或得到的收益自己只负部分责任，用经济分析的语言来看就是：社会的受损率与个人的受损率具有一定的差距。有限责任制能预防个人的为所欲为并使其具有风险控制的能力，确保职权划分科学合理。（2）将体制内的政治责任制进行完善。我国县级政府从结构上来看，主要有三方面的责任制，一是形式上的行政责任制，即下级政府对上级政府的政治责任制；[5]二是宪政结构中的政治责任制；三是中国共产党体制中的政治责任制，即政党责任制。（3）行政官员问责制的建立和健全。发展政治文明的途径之一就是全面建立和完善官员问责制。当前，县级行政官员问责制应该从如下方面进行入手和展开：问哪位官员的责，问哪件事情的责，用什么程序来问责，具体由谁来问责。加大行政人员的责任落实制度，强化责任追究制度。其解决路径主要包括：积极完善基础性的责任行政立法；健全全方位的监督机制；责任追究制度的严格建立。

4. 优化县级政府人事结构。历次的县级政府机构改革基本上都陷入了一个“怪圈”，其重要原因是就机构改革抓机构改革，忽略了建设一支高素质的专业化行政人员队伍，没有着力从根本上逐步解决人员臃肿与业务骨干短缺的矛盾。因此，创新县级政府管理体制要解决“人”这个关键性问题，做好县级政府人员分流工作，着力优化县级政府人事结构。目前县级政府人事结构优化的主要障碍在于：当前事业单位、和企业的人员富余，在很大程度上造成人员分流难；被分流的县级政府机关人员素质不高造成其再就业困难；计划经济时代所形成的择业观念是机关人员分流难的重要“瓶颈”。

参考文献：

[1]周青.改善县级政府调控作用促进县域经济协调发展[J].中共福建省委党校学报，2005，（8）.

[2]冯少力.我国县域经济发展中的县级政府经济职能研究[D].成都：电子科技大学，2006.

[3]杨畅.县级政府在社会主义新农村公共服务体系建设中的职能重点[J].企业家天地：理论版，2007，（3）.

[4]彭国甫.县级政府管理模式创新研究[M].长沙：湖南人民出版社，2005.

[5]彭国甫.优化政府结构是县级政府管理创新的着力点[J].湖南社会科学，2005，（1）.

[6]李晓园.创新我国县级政府公共服务体制：价值取向与路径选择[J].江西社会科学，2008，（4）.

[7]Hall D.Privatization，multinationals，and corruption[J].Developmentin Practice，1999，9（5）：1-24.

[责任编辑、校对：叶慧娟]