小产权房应有条件“转正”

编者按：清理小产权房的行动多年来一直“雷声大雨点小”。今年以来，国土资源部在两个月内先后两次强调治理小产权房，并出现了首例因监管不力追究刑责的案件，引起社会高度关注。本期观察特邀请蔡继明、邹晓云两位专家，从不同角度解读小产权房最新动向。

小产权房已经占到中国村镇住房总量的20%。非官方数据称，全国小产权房面积约60亿平方米。

利益错综复杂

小产权房不仅大量、广泛地存在，同时还牵涉到各个方面的利益

首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。

其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。甚至许多领导干部和社会名流都购置了高档小产权房（其中许多是大宅院和别墅），大大改善了住房条件。

再次，在政府保障性住房供给严重不足的情况下，对大量进城务工农民以及外地务工人员来说，小产权房实际上发挥了保障性房的作用。

最后，很多地方政府在小产权房建成前监管乏力，建成后又为保一方稳定，不愿为整治小产权房而得罪老百姓。

尽管从1992年到现在，国务院、国土资源部屡次出台政策清理规范小产权房，但屡禁不止。

积重难返的原因

一是城市房地产价格居高不下。小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了现在全国许多大中城市高企的房价正是催生小产权房的重要原因之一。由于我国经济社会发展并不平衡，若干大城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求。小产权房存在着大量现实的购买群。

二是土地制度安排为小产权房的存在提供了一定的空间。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。

三是现行征地制度导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。

同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。根据国务院发展研究中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有 20％到 30％留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占 5％到 10％；地方政府拿走土地增值的 20％到 30％；开发商则拿走土地增值收益的大头，占 40％到 50％。

而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金（其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用）。

此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是當地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用（如学校）、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过 1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。

有条件承认小产权房的合法性

一是对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。这类小产权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房从而提高了容积率而产生的，或者是村集体通过整合集体建设用地和宅基地，在保证村民居住条件不变甚至改善的情况下，在节省出来的集体土地上建设的。

既然法律认可的农村集体建设用是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢？既然国有土地使用权可以有偿转让给私人企业乃至外资企业，同时也允许农民的住宅作为私有财产出售，为什么不允许农村集体建设用地（包括宅基地）的使用权有偿转让给村集体以外的单位或个人使用从而带来更高的收入呢？显然，承认这类小产权房的合法性，不仅有助于促进农村集体建设用地的节约集约使用，而且有助于农民实现土地的财产收入，从根本上说，是有利于保护而不是损害农民集体土地的产权。

当然，这类小产权房的建设必须符合城乡规划和建筑标准，在政府解决小产权房的整套方案公布之前，对于尚未列入城乡统一规划就已经建设的小产权房虽然不存在违反规划问题，但也必须符合建筑标准。而在政府解决小产权房的整套方案公布之后尚未建设的小产权房，必须等到做出后才能建设。

小产权房的合法化无疑会减少地方政府土地出让金收入，但随着小产权房进入市场，城市大产权房的价格会趋于合理，从而使部分中低收入居民也能买得起或租得起。这就会减轻政府提供保障性住房的压力，从而减少政府的财政支出，同时会降低农民工进城落户的住房门槛，有助于提升真实的城市化水平，从根本上缓解民工荒的压力。这显然是一个多方共赢的小产权房解决方案。

二是对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起对占用农地建设的小产权房画一条线：此前为历史问题，此后为现实问题。对于历史问题要一分为二：如果开工不久或规模不大，尚能以较低的拆除成本将宅基地恢复成耕地的，就坚决拆除；如果规模很大并已投入使用多年，即使付出较高的拆除成本，也很难将建设用地再恢复成耕地的，拆除这类小产权房不仅得不偿失，而且会引发较大的社区矛盾，同时要考虑到，如此大规模和长时间的小产权房建设之所以成为事实，当地政府一定负有不作为的责任。所以，通过对当地政府、房地产商、小产权房购买者以及农村集体土地所有者一定的处罚，同样可以将这类小产权房合法化。但是，对于现实问题，一定严惩不贷！否则，政府将失去公信力，最严格的耕地保护制度就会流于形式。

三是深化土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。农村的集体建设用地（包括宅基地，如果还继续实行集体所有的话），应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，这既违反了同地、同权、同价的原则，又限制了居民迁徙定居的自由。

应该实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。

（作者系清华大学政治经济学研究中心主任、教授）

链接

历年国家关于小产权房清理规范政策

1992年

《国务院关于发展房地产若干问题的通知》（国发[1992]61号）规定：“集体所有土地，必须先征为国有后才能出让。”

1999年

国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）第2条第2款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”。

2004年

年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

2007年

《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国发2007年71号）明确对农村集体建设用地的监管力度，严格规范纠正农民宅基地、住宅买卖的行为。

2008年

1月8日国务院办公厅又下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。

2010年

国务院责成由国土部、住建部牵头，中央14个部委成立了小产权房整治处理领导小组。对已经存在的小产权房，国土部正在组织调查，研究试点具体措施，在试点的基础上总结完善政策，妥善处理。

2011年

11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》政策发布，明确指出小产权房不得登记发证。

2012年

2月，国土资源部发言人表示将于2012年试点清理小产权房。北京、上海作为两个试点城市已获批准先行试点。北京已出现首例对监管不力的国土资源系统官员追究刑责的案件。

3月，国土资源部部长徐绍史对清理原则进行了解释：将会严格保护农民的正当权益，同时依法依规行政，为大规模的清理做好准备。

名片：小产权房

“小产权房”不是法律上的概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。通常所谓的“小产权房”，也称“乡产权房”，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，即是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。