论改革年代中国政府能力转型发展

项冶

摘要： 政府能力是解释政府有效性的关键。动态的组织能力观点为透视改革年代中国政府能力转型发展和理解中国政府有效性提供了新的视角。对中国国家建构的历史路径、中国政府能力基础的转换和中国政府运行惯例进行分析，旨在揭示中国政府能力转型发展的过程和动力机制。

关键词： 政府能力； 组织能力； 中国道路； 能力陷阱； 国家建构

中图分类号： D035文献标识码：A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0032-04

改革开放三十多年来中国经济持续高速增长、政治社会秩序相对稳定，造就了“中国奇迹”，也带来了诸多争议，[1]还进一步引起了关于中国模式和中国道路的大争论。一个重要的事实是，中国改革开放是在强政府主导下开启和展开的，这使得任何对“中国奇迹”问题的有力解释，都必须以中国政府能力和有效性为前提。而政府能力又是政府有效性的中心问题。因为有效政府是政府能力、国家意志与历史情境互动的结果。亨廷顿指出：“有效的政府就是有能力的政府。有能力的政府以强大的、能适应的、有内聚力的政治体制为基础。”[2] 因此，对政府能力形成的研究对理解中国体制和中国道路的成功有着重要意义。

为了解释中国政府能力形成的动力机制，必须采用动态分析框架，透视中国国家建构过程。笔者通过对中国国家建构的历史路径、中国政府能力基础的转换和中国政府组织惯例的分析，以透视改革年代中国政府能力的转型发展。

一、有效政府、政府能力和组织能力

自上个世纪八九十年代以来，随着发展行政向行政发展的潮流转变，[3]政府有效性和政府能力日益受到重视。1997年世界银行报告指出：“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”[4] 世行报告提出政府能力是“有效地承担和促进集体行动的能力”，并将政府能力作为有效政府建设的核心内容。金太军列举了三种常见的政府能力定义，一是结构功能的视角，二是政策能力视角，三是国家能力视角。[5]上世纪90年代以来，中国学者日益关注政府能力建设问题，胡鞍钢、王绍光、辛向阳、施雪华、张成福、张国庆、金太军、汪永成等对中国政府能力进行了一系列研究。[6][7]近年来不少学者关注政府效能和职能转变等问题，对政府能力发展又有新的探讨。一个值得注意的细节是，《现代汉语词典》“能力”一词释义为“能胜任某项任务的主观条件”，而英文中capability一词与表示技能胜任力的competence和表示容量潜力的capacity不同，隐含有发展的意思。[8] 或许正是因为这种微妙的概念差异，导致迄今国内研究仍偏重对中国政府能力的结构功能分析。

世行报告认为，各国政府拥有不同起源，其能力特点是高度差异和不断变化的。变动的世界已经使得政府组织能力转型发展成为一个重要问题。但整合政府能力转型发展需要一种动态的理论框架。以斯考切波（Theda Skocpol）为代表的组织现实主义学派提出了一种动态视角。该学派兴起于上世纪70年代末，在现代国家能力的历史形成的比较历史研究中，提出国家的相对自主性、国家能力的强弱和国家机构不平衡发展等议题，产生了很大反响。[9]90年代以来，经济学领域也出现了动态的组织能力观点。它整合了资源观点（Resource-Based View， RBV）、组织惯例（Routines）、组织学习与组织知识理论等理论范畴，着眼动态环境中组织持续竞争力的形成。[10]其代表人物Teece （1997）等将动态组织能力定义为“整合、构建和重置公司内外部能力，以适应快速的环境变化的能力”，并为此提出了包括过程、地位和路径的分析框架。[11]与此同时，动态能力也成为当代政治经济学的前沿问题。悉尼大学的琳达·维斯教授提出“转型能力”（transformative capacity）概念，用以概括政府“协调产业转型应对不断变化的国际竞争环境的能力”，通过论证东亚国家的转型能力反驳国家衰亡论。[12]1尽管上述三种动态研究焦点有异，但在重视历史路径、资源变迁、制度调整及整合分析等方面，却呈现了高度的一致性。

美国学者迈克尔·曼指出，各国政府在具体的政策领域能力的差异是因为国家能力是在历史发展路径中凝结（crystalization）而成的。[12]16以此为起点，笔者借助动态组织能力的观点，集中探讨中国国家建构的历史路径，中国政府能力基础的转换，中国政府运行的惯例和动态能力的形成，以透视改革年代中国政府的能力变迁。

三、中国国家建构的历史路径：革命型强政府的起源

改革年代中国强政府能力源自长期军事政治竞争带来的组织变革。孟子有“生于忧患，死于安乐”的国家兴亡论。现代政治经济学也认为，近代民族国家产生于战争，强国家是军事竞争的结果。米格代尔在《强社会与弱国家》一书中，曾按照社会控制的总量和分布为轴，将抗日时期的中国列为弱国家和弱社会的代表。

但在该书结论中，米格代尔却将1949年以后的中国列入“十分罕见”的强国家，并以中国为例说明强国家形成的必要条件（打乱社会）和充分条件（外部机会、内战、独立官僚、出色领导）。[13]27，281对于中国国家能力的这一转变，其他学者从组织变革的视角给出了更深入的解释。斯考切波指出，虽然国民党和共产党建立基础相似，面临变革军事体制的相似挑战，并同样选择了列宁式的政党和革命路线，但关键就在政府能力上出现了巨大差别。这主要是由于中国共产党被迫转入农村与农民结盟，并在国军和日军的间歇性压力中抓住政治机会，进而通过整风运动和土地改革渗透农村基层社会，构建起了强大的组织动员能力。她强调，经济遗产、战略环境，特别是中共夺权过程中积累的政治能力，决定了50年代以后中国新制度的发展路径。[14]史学家黄仁宇也从大历史视角更加概括地指出，中国革命的使命是将中国社会的组织法则从农业原则变为工商原则，国民党通过北伐和抗战重建了上层机构，而共产党通过土地革命重建基层控制，是中国现代国家建构的理性化过程中两个前后相继的重要环节。[15]

国家建构的革命路径深刻影响了中国政府能力的形成。（1）革命年代激烈的内外部竞争催生了毛泽东这样的强人领袖和一批擅长动员、斗争和改造的革命型军政干部，奠定了中国政府能力的内核。整风运动是这一能力定型的关键时期，意识形态改造、高层权力的集中、干部下基层和政府介入基层生产，合作化运动等一系列组织变革，为党和政府依靠“群众路线”进行集体政治动员和斗争改造的基本模式奠定了干部储备和组织惯例。但动员改造和政治斗争型的政府能力却是一种“专用性”很高的“刚性”能力。史学家高华指出，赢得革命胜利的斗争模式，正是解放后造成革命悲剧的原因。[16] （2）党对政府和社会全面渗透，成为中国体制的突出特征。列宁式政党组织模式本来就是强有力的，延安时代不仅使党形成对政府组织的完全控制，而且将这种控制力渗透到基层社会。（3）由根据地模式带来分权协调模式。工农武装割据和大区制是清末以来将地方分权倾向的延伸。邓小平也强调“我们军队在历史上曾经有过许多山头，那是由于长期处在分散的农村游击战争环境而自然形成的。”毛泽东试图通过思想整风和改革大区制等多种方式来克服山头主义，但中国军政体系中始终存在强大的地方分权和山头倾向。（4）“政治化官僚机构”形成普遍的政治依附。中国共产党扫荡了一切旧权威并在建国后取缔了旧式的社会组织。无论在政府之内，还是国家社会关系中，官员、农民、群众、城市单位和社会组织只能依附于“组织”，同时社群之间高度分割，形成“蜂窝状结构”。（5）通过民族解放和意识形态构建积聚了强大合法性资源。新民主主义革命不仅扭转了二百年来中华民族的地位和命运，而且明显提升了人民的政治权利和生活，更成功构建了马列主义民族化的意识形态和乌托邦理想。正是这种雄厚的合法性积累，使改革年代的中国政府历经动荡仍持有足够权威以推动改革。

总的来看，革命年代中国政府能力的特征可以概括为革命型的强政府，即以政治军事斗争为主要功能，以革命干部为核心资源，以动员斗争、学习改造为惯例的组织能力。

四、中国政府能力基础和特征的转换：三次转型

《汉书》记载，汉初名臣陆贾有一次批评汉高祖重武轻文，说，“马上得之，宁可以马上治乎？”[17] 陆贾的问题实质就是政权转型的问题，而文官系统的重建又是其中的关键。马克斯·韦伯认为，革命的功用归根结底就是加强官僚统治，特别地，如果革命促成了国家对经济领域的完全控制，国家的官僚化就属于必然的事情。[15]343-344强国家的突出特征是更集权、更官僚化和更自主。政治学家都注意到新中国模仿苏联建立了一个极为强大的官僚制政府，但不容忽视的是，中国国家建构的理性化和官僚化进程很快就遭受到重大挫折并陷入停滞。

（一）第一次转型：从革命斗争型政府转向经济发展型政府

改革年代中国政府能力有三次明显的转型，第一次是从革命斗争型转向经济发展型政府的转变。这是对上世纪五六十年代政府转型失败的补课。虽然早在解放前的党内斗争和社会运动之中，革命型政府的能力局限已经初步显现，但是新中国的战略环境却进一步强化斗争模式。在与中美、中印、中苏和中越之间的国际冲突中，中国虽然巩固了大国地位，政治经济体制却更加苏联化和军事化，对运动型的政府能力也更加依赖。[18]进入60年代，内部矛盾的激化很快使得这种能力的局限性完全暴露出来。国家建设亟需大量吸纳知识精英和借重技术官僚，但这一理性化进程却使得党所依重的来自农村基层的、革命型精英面临技术理性权威的挑战。面对政策的失误和权威的流失，毛泽东转而回到依靠革命型精英和通过群众动员和政治斗争以消除政治威胁的方法，这使得治国理政的种种政策分歧被不断转化为阶级斗争和敌我矛盾。苏联技术理性路线被“命令经济”和“斗争模式”压倒，民主人士、知识精英和技术官僚日益边缘化，其结果必然是政策压力的增大和内部分歧的进一步发展，斗争型组织惯例的进一步自我强化，陷入政治斗争型能力依赖的陷阱。从依靠集体动员的方式搞经济，到通过自下而上阶级斗争巩固领导权，长达一两代人的“能力陷阱”，严重拖累了国家构建的理性化进程，付出了经济凋敝、社会混乱和行政瘫痪的惨痛代价。

上世纪70年代末，国内的严重危机和领导群体更替，加上中美建交和战略环境的改善，为中国政府转型带来了宝贵的政治机会。随着以邓小平为首的党的第二代领导集体执政，一批财经技术官僚也步入领导岗位，经济问题在国家决策中地位快速上升，由此中国政府启动了革命斗争型能力向经济发展型能力的成功转变。在这次转型当中，邓小平采取了和平、迅速而有效的人力资源策略来克服革命型政府的能力僵化，即通过加快官员流转来实现组织知识和能力的更新。李稻葵指出，中共推动经济发展动力不是政治自由化而是对官僚制的重大改革。在内部是通过大规模的“赎买型”强制退休制度和财政分权，从外部则允许官员下海。[16] 除此之外，邓小平还通过裁军和重视轻工业等战略调整，改变了中国政府资源的投向。在改革开放的同时，邓小平重申四项基本原则，大力推动政治和政府活动的制度化和法制化，逐步推行党政分开、政企分开，开启了对政府角色、政府边界和政府运行有关的一系列组织惯例的变革。改革年代中国政府能力的第一次成功转型是全面而又极为深刻的，不仅突破了革命斗争型的能力陷阱，而且为经济发展型政府能力建设夯实了基础。

（二）第二次能力发展：从经济发展型政府转向行政发展型政府转变

改革年代中国政府能力的第二次战略转型是由经济发展型政府向行政发展型政府的转变。上世纪90年代初，以江泽民为核心的党的第三代领导集体执政，一方面冷战结束，国际环境进一步缓和，中国改革开放和经济建设获得了显著成就；另一方面苏东巨变和“八九风波”使得中国体制的合法性和可持续性问题变得异常突出。在意识形态和制度合法性流失的情况下，中国政府迫切需要继续强化政绩合法性，提升制度合法化能力，同时维稳能力也日益成为党和政府的工作重点。邓小平指出，中国要出问题，还是在党内。因此第三代领导集体以强烈的危机感，将扩大政权基础和执政能力建设放在了关键位置。正是在加快发展和巩固合法性这两种战略需求的推动下，中国政府启动了从经济发展型向行政发展型政府能力的转型。

在“三个代表理论”指引下，中国共产党通过吸纳新精英参政，加快了向执政党的转型，扩大了政权基础。针对政府庞大低效、腐败蔓延、中地财政能力失衡等突出问题，政府自身建设问题受到党和政府的高度重视。第三代领导集体按照转变职能、精兵简政、权责一致和依法治国的方针，通过治理整顿、深化改革，在腐败治理、机构改革、财政体制、国企改革、决策民主、基层自治等方面，进一步加快政府改革。如果说，经济发展型政府能力形成是第二代领导集体对文革反思后的大胆探索，那么行政发展型的政府能力建设则有着更加明确的“中国特色社会主义”理论指导和世界性的政府改革潮流背景，形成了渐进的增量改革模式，即在保持政治控制的基础上，强化经济发展型能力，增加行政发展能力。

（三）第三次能力发展：从经济和行政发展型政府向科学发展型政府转变

改革年代中国政府能力的第三次战略转型是由经济和行政发展型政府向科学发展型政府的拓展。以胡锦涛为核心的党的第四代领导集体面对巩固执政基础，解决经济社会发展不平衡、不可持续等历史课题，提出科学发展观和和谐社会的重要指导思想。科学发展观强调协调发展、均衡发展、全面发展和可持续发展，中国政府能力建设的目标多元化是其题中之义。在科学发展观指导下，中国政府明确了自己的四大职能：宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，进一步确立了创建法治政府、责任政府、服务型政府、阳光政府、廉洁政府和效能政府等转型目标。由此开启了加快政府职能转变，构建科学发展型政府的新阶段。

从组织能力变迁的视角来看，中国政府能力目标体系的多元化也离不开历史路径发展、资源禀赋变化、政府体制的改革和战略情境选择。从历史路径看，中国政府能力目标的多元化既是对邓小平四个现代化目标和分步走战略的延伸，也是政府能力建设增量模式的再拓展，更是集体领导的决策体制完善的结果。从政府资源禀赋的变化看，上世纪90年代加强政府执政基础的建设，提升了党和政府的主流文化影响力、合法化能力和维稳能力。连续二十年的经济繁荣和中央财政增长，为扭转教育、医疗、国企、社保等公共福利下降和提升政府的社会管理和公共服务能力积累了物质基础。高压反腐态势，持续不断的法制建设、政府机构和体制改革使得新世纪中国政府行政范围有所调整，权力运行更加规范，政府合法性得到很大提升。从问题的积累看，经济模式的不可持续、社会发展的不平衡、意识形态控制力的弱化和政治不稳定因素的增加，也使得中国政府必须在公共服务、科技创新、文化复兴和社会管控等方面积极寻求新突破。科学发展型政府将公共服务、社会管理和文化创新与经济转型一起纳入发展行政的目标体系中来，并提出坚持中国道路，创建包括生态文明的五个文明，这已经超越了经济和行政发展型政府的目标框架，充分证明中国政府能力转型发展已经从自发形成、学习探索迈向与时俱进的自觉创新和战略建构阶段。

四、中国政府动态组织能力的形成

中国政府能力转型发展是中国国家建构过程的一个重要方面。现代国家的复杂的政府能力是在历史进程中分阶段地逐步建设起来的，有其内在逻辑。如果将马斯洛的需求层次理论放大为国家建构的发展阶段论，可以清晰地发现，中国政府能力转型发展与中国政府在不同历史阶段追求生存发展的组织需求层次十分吻合。沿着政治军事斗争能力、经济发展能力、组织变革能力和综合发展能力的台阶，中国政府能力转型发展走出了一条增量转型和复杂化的完整轨迹。虽然每个阶段都存在多种目标，但主要的优先目标呈现为明显的层次叠加和递进关系，越到高级阶段，资源基础越丰厚，整合资源自我调整的动态组织能力的特征越突出，组织能力建设的战略自觉性也越明显。每一阶段的能力对于国家发展都是十分重要的，前一阶段的能力往往成为后一阶段能力建设的基础。与中国起点大致相似甚至更好的发展中大国印度，由于国家建构过程缺乏大规模长期战争的洗礼，其国家建构的集权水平和政府能力远远落后于中国，不仅在地缘冲突中遭遇了军事失败，而且仿效西方建立起来的现代民主制度，也由于政府有效性不足而陷入效率低下的困局，难以改变经济社会发展长期滞后和贫富悬殊的局面。反思中国政府能力的三次转型发展，人们也会认识到如果不能抓住政治机会，推动重大改革，突破能力刚性的约束，也会阻碍国家建构的理性化进程和政府能力转型发展。

如果说随着中国政府能力的发展转型，不同的战略环境和发展阶段提供了外部的问题情境和政治机会，“举国体制”和禀赋变迁提供了强大的历史起点和资源支撑，那么民主集中制、组织学习改造、分权倾向等体制机制则构成了中国政府独特的组织惯例（Routine），三者一同构建了中国政府动态能力。组织惯例是指制度规范、重复的行为和特定的认知倾向等，它具有路径依赖和群体特征，有利于促进组织效能和组织学习。组织惯例应用到政府层面就是政府的行为规范和运行机制。[20]民主集中制是中国政府的战略调整能力的基础。中国政府强大的战略决策能力受益于改革年代不断优化的民主科学决策制度，而战略执行力则受益于高度一元化的领导，党对政府强有力的政治控制与官员高度的政治依附。中国政府组织改造的专长和出色的学习纠错能力是多重原因塑成的。中国古代高度重视官员素养和政策学习，中国共产党继承了这一传统，高度重视党员培养。中国共产党初始形态是马克思主义学会，中国红色政权一开始就是一个学习型的组织，中国道路是在学习苏联模式下起步的，这是中国政府学习型组织的第二个渊源。中国革命和建设的曲折前进则是红色政权不断进行组织改造和反思能力的第三个渊源。大规模制度化的政策学习和交流，加快了组织知识的更新，也是一种组织内控手段，确保了各级政府与中央高度协调一致。革命年代形成的重视提拔年轻知识干部的传统，经过上世纪80年代的干部断层得到了恢复和制度化。地方分权的倾向，也经过财政体制变革等制度固定下来，赋予了行政条块充分的激励和自主性。正是上述组织惯例，使得中国政府表现出强大的制度弹性和组织活力，能力的转型发展。

五、结论

20世纪西方行政国家和福利国家发展表明，政府职能的扩张和复杂化是工业化社会的必然。近二十年来，从新自由主义和“政府退却”到“重新管制”和新干预主义的钟摆运动则进一步证明，变动世界中的政府必须具备快速调整的动态能力。透过动态组织能力的视角审视中国国家建构的理性化进程，本文揭示了中国政府强能力的形成与三次转型的内在逻辑。笔者强调提出建设动态政府能力，发现和克服能力刚性，避免能力陷阱，就必须增加对政府能力建设的战略自觉，抓住战略机遇，坚持有利于科学民主决策和组织变革的体制机制，加快干部队伍等资源基础积累和转换，精心设计改革策略，不断增加制度弹性和组织活力，有次序、有重点地推动政府能力的科学发展。

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[责任编辑、校对：任山庆]