论我国公民社会权的宪法保障

邓海娟

摘要：社会权主要是由国家积极义务来保障实现的权利。对社会权的保障在于保障个人在经济、社会文化领域过上健康而又有尊严的生活的权利。社会保障权、劳动权和受教育权属于社会权的核心权利。我国宪法从不缺乏对社会权的保障，这是由国家政权的性质和社会主义制度所决定的结果，且随着宪法的完善，我国社会权保障出现了较大的发展，具备了“宪法委托”或“制度保障”的特点。但宪法规范对社会权的供给仍然不能完全适应权利保障的需求。

关键词：社会权：社会主义制度；宪法保障

中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1004－0544(2012)04－0096－03

一、社会权定义

概念界定是一切问题研究的开始。关于社会权的概念，人云亦云。法学界、政治界及社会学界有各种不同的表述形式。本文重点不在于自定义社会权，因此只分析已有成果，在较为稳定的表述中做出选择，以形成对社会权概念的基础判断。

按照学者夏正林的论述，目前对社会权的研究存在两种常见的定义方法：第一种定义方法是依据对文本(包括国际人权公约和国内宪法文本)所确定的事实进行归类来定义社会权。如根据两个人权公约即《公民和政治权利公约》和《经济、社会和文化国际公约》将人权分为公民和政治权利、经济、社会和文化权利。国内宪法学在传统上也根据这一方法定义社会权，如将宪法基本权利划分为政治权利、社会权利和人身权。根据这一定义社会权应当称为经济、社会和文化方面的权利。第二种定义方法是依据权利规范本身所包含的价值理念对权利进行概括。社会权主要体现了要求国家实体性积极作为的价值需求。它主要是国家积极义务来保障实现的权利。因此学理上一般将基本权利分为自由权和社会权，主要从价值理念的不同的角度来定义。美国学者称之为积极权利或社会福利权，德国学者称之为社会基本权利。两种定义对社会权的定义标准不同，但有一定联系，一般认为只有在社会、经济和文化方面的权利才包含对国家实体性的积极作为的需求，因此社会权能够形成一个权利群一社会、经济和文化权利。

本文在第二种定义方法上研究社会权，因为所谓经济、社会和文化方面的权利本身还需要再定义，而概念的内涵必须是所反映事物本质属性的综合。第二种定义方法则反映了社会权的本质特征，即社会权是主要由国家积极义务来保障实现的权利。至于其具体外延，围绕定义的指向，并分析社会权在各国宪法条文中的确认情况，可以看到以国家和政府保障责任为基础的社会保障权、劳动权和受教育权是得到普遍公认的基本权利，属于社会权的核心权利内涵。

二、我国宪法文本中社会权规范的演变

社会权是20世纪人类文明发展的结果。确立社会权观念的主要目的是：通过国家对经济、社会文化生活的积极干预，消除资本主义发展过程中出现的一系列弊端，以使所有社会成员都能享有令人满意的生活条件。从世界范围看，社会权首先在宪法中被明文规定是在1919年的德国魏玛宪法之中。魏玛宪法之后，社会权不断出现在世界各国的宪法之中。尤其在二战后趋势明显，在宪法中规定社会权的国家不断增多。即使一些国家没有在宪法中明文规定社会权，也实际通过其他法律规范确立起来。我国宪法同样肯定了社会权，确立了对社会保障权、劳动权和受教育权的保护，同时对其他一些社会权予以明确规定，主要包括文化的自由，妇女、母亲、儿童、婚姻及家庭方面的权利。但从历史长河来看，我国宪法对社会权的规范发生着不断演变，也展示出社会权保障的发展状况。

(一)新中国第一部宪法到现行宪法之前的社会权规范

我国宪法对社会权保障的规范主要体现在宪法总纲与公民基本权利部分。总纲中主要规定了国家保障社会权所应执行的基本政策和措施，公民基本权利部分则规定了社会权的具体内容。

1、新中国宪法对社会权的保障开始于1954年宪法，有关社会权条款的内容在总纲中涉及2条(第15条和第16条)，分别规定了国家提高生产力，改进人民物质生活和文化生活及国家鼓励公民在劳动中的积极性和创造性的基本方针。公民的基本权利部分社会权规范占有6条(第91－96条)，分别规定了“劳动的权利”、“劳动者休息的权利”、“物质帮助的权利”，“受教育的权利”，“文化活动的自由”，“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活各方面享有同男子平等的权利”，以及“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”

2、1975年宪法对许多重要的国家制度、基本权利采取了否定。除了在总纲中规定“在社会生产不断提高的基础上，逐步改进人民的物质生活和文化生活”之外，仅在公民基本权利部分用一条保留了部分的社会权。即第27条“公民有劳动的权利，有受教育的权利。劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。妇女在各方面享有同男子平等的权利。婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。

3、1978年宪法，总纲中有关条款增加，规定了国家在促进劳动积极性、环境保护、发展科学事业、教育事业及各项文化事业上的基本政策和措施。(第10-14条)。在公民基本权利部分恢复了1954年宪法中有关劳动权、休息权、获得物质帮助权、受教育权、文化活动的自由，妇女权益及对婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护的规定。(第48-53条)但规范形式和内容略有变化，主要表现为增加了社会权的权利内容，如增加规定“加强劳动保护，扩大集体福利”“逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施”。(第48条和第51条第1款)除此之外，还扩大了社会权的权利主体，如增加规定“关怀和保障革命残废军人、革命烈士家属”，“特别关怀青少年的健康成长”。(第50条第2款和第51条第2款)

(二)现行宪法的社会权规范

现行宪法是在54宪法基础上经历了四次修改后而成，其中与社会权有关的修改包括1993年和2004年宪法修正。1993年对宪法第四十二条第三款进行修改，将“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国营企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”修改为“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”2004年宪法修正，宪法第十四条增加一款，即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”宪法第三十三条增加一款，即“国家尊重和保障人权。”经过修正，我国现行宪法的社会权保障规范在总纲中占有6条，它们分别是：宪法第14条；第19条；第20条，第21条；第22条；第26条；公民基本权利部分占有9条。分别是：第33条第3款；第42条；第43条；第44条；第45条；第46条；第47条；第48条及第49条。这

些权利规范确立的公民社会权包括：(1)劳动的权利；(2)休息的权利；(3)退休人员的生活受到国家和社会的保障的权利；(4)社会保障权；(5)受教育权；(6)进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；(7)妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利；(8)婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护的权利。现行宪法保障社会权的政策与措施更加充分，社会权的具体内容进一步丰富。

三、从社会权规范演变看我国宪法对社会权保障的特点

(一)我国宪法从不缺乏对社会权的保障

社会权在西方的发端是源于消除资本主义发展过程中出现的一系列弊端，以使所有社会成员都能享有令人满意的生活条件。近代资本主义宪法充分体现着自由权的本位，但随着资本主义的高度发展和企业的规模化，西方国家进入了垄断资本主义阶段，贫困和失业等社会问题应运而生，日益升级的失业、不断加剧的贫困以及日渐扩张的收入差距事实上证明了人们对形式平等基础上的经济自由的过度追求与保障，使社会蒙受了巨大的耻辱。为了维护个人自由与民主维护国家的长治久安，更是为了表达西方国家当政者对穷人的愧疚感，为了维护他们自己，西方国家普遍建立了社会福利制度。最突出的表现就是许多国家以根本法的形式确认了公民经济、社会和文化方面的权利。在中国，社会权的出现则与西方不同。新中国宪法对社会权的保障开始于1954年宪法，重视社会权成为54宪法的重要特征之一。这既与54宪法将过渡到社会主义作为这部宪法的任务有关，也根源于社会主义资料公有制和管理经济的方式。社会主义宪法将实现社会正义，促进平等作为标举其制度合法性的所在，而公有制和国家全面管理经济的计划经济使得在理论上财产为人人所有的情况下，保证社会全体普遍的福利成为宪法规定的逻辑上的可能和必然，因此这部宪法规定了社会权。事实证明，54宪法对社会权的规定符合社会主义国家性质的要求。1982年宪法继承了54宪法对社会权的规定，在几次修正强调自由的同时，依然坚持平等价值。在发展市场经济，注重保障经济自由的同时没有放弃对平等的关注。这除了将其作为保障社会稳定和安全的策略之外，也出于对社会主义性质的深刻认识。因此，我国社会权的出现并不是为解决市场经济高度发展下的社会问题，其规定在宪法中是社会主义思想武器一马克思列宁主义思想的影响，是国家政权的性质和社会主义制度所决定的结果，也是社会主义制度应该优越于资本主义制度的体现。正因为如此，我国宪法规范中从来不缺乏社会权的规定。即使在中国法制发展低潮时期的1975年宪法中，在大幅削减公民权利与自由范围的情况下，仍然保留了部分社会权。

(二)社会权保障主导理论逐渐变化，保障程度得到较大发展

德国等西欧国家的学者认为，社会权基本权利的效力有四种方式：一是视为“方针条款”是指宪法的规定是给予国家公权力尤其是立法者一种日后行为的方针指示。它将社会基本权利条款完全委托立法者来完成。条款虽树立了国家的价值观，但并无规范拘束力。其政治和道德意义大于法律意义。二是视为“宪法委托”。指宪法在其条文之内，仅为原则性规定，而为委托其他国家机关尤其是立法机关之特定的细节的行为来贯彻。与方针条款理论不同的是宪法委托具有法规范力，立法者违背会产生违宪后果。三是视为制度保障。将社会基本权利视同宪法的一个制度保障，如以后立法者的立法违背这些制度之基本内容及目的时，这些法律将构成违宪。四是视为“公法权利”。认为社会权是宪法赋予人民可以主张的公法权利，同自由基本权利一样，受到侵害时，公民可以请求法院予以救济。对照西方的社会权利保障理论，可以看出我国1954年宪法、1975年和1978年宪法都没有给国家赋以必须强制执行的法律义务，使得我国宪法对公民社会权利的保障停留在方针条款或纲领说。一直到1982年，由于宪法的完善，社会权保障出现了较大的发展，具备了“宪法委托”或“制度保障”的特点。但“公法权利”则缺乏宪法制度的支撑。

将1982年宪法对比于前三部。

1、确立了违宪审查的总原则，完善了违宪审查制度。82宪法在总纲中确立了违宪审查的总原则。宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力”。第5条又明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这使得所有国家机关承担严格按照宪法规定保障宪法权利的法律义务。

2、逐步补充了国家为保障社会权而应执行的政策和措施，将社会权对应的国家义务具体化，结合宪法所确定的违宪审查制度，使得宪法的社会权条款具有了规范拘束力。社会权保障由此进入了类似“宪法委托”或“制度保障”的阶段。

这在宪法中的总体表现为：总纲中保障社会权的政策措施条款逐渐增多：由54宪法的2条增至78宪法的5条，至82宪法的6条，82宪法第14、19、20、21、22、26条通过增加使用“提高、推广、完善、实行、改进、合理安排、逐步改善、建立健全、举办、普及、保护、组织和鼓励”等表述，体现了措施的丰富多样性。与此同时，公民基本权利章节中的相关内容也更加丰富。第42－48条直接具体地分别规定了劳动、休息、退休保障、受物质帮助、教育、科学文化艺术、妇女等社会权的内容，这些条文的第一款(除第44条)都确立了公民享有的宪法权利的地位，第二款则表达了国家对实现这些权利的义务。以劳动权为例，82宪法第42条增加规定了“国家通过各种途径，创造劳动就业条件；国家提倡社会主义劳动竞赛、奖励劳动模范和先进工作者；国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”。上述义务内容对国家具有法律上的拘束力。

(三)虽重视社会权，但宪法对社会权的供给仍然不够充分

虽然我国宪法从不缺乏对社会权的确认，且宪法对社会权的保障程度逐渐加强，但社会权保障仍面临着挑战，宪法规范对社会权的供给还不能完全适应权利保障的需求。

第一，我国宪法第6条对环境保护做出了规定，由此确立了环境保护的国策地位。但作为一项具体的权利，环境权的功能与做一般性宣誓的环境保护的宪法政策并不相同。其具有法律制度的确实效力：这一效力首先表现在环境权能够直接对抗来自公共权力的对公民享有现实环境的侵害行为；其次可以通过具体立法来抵御私人对环境实施的破坏行为；再次政府有责任和义务逐步实现对公共环境的改善和保护。因此，一般性宣誓的保护政策并不能完全适应公民社会权保障的需求。这一问题同样表现在社会保障权方面，宪法对社会保障虽有规定。但并没有规定在“公民的基本权利”部分，而是在宪法的“总则部分”体现，它仅意味着在宪法条文中增加了一个纲领性宪法条款，充其量只为国家提出了一个努力目标。

第二，如前所述，我国现行宪法通过第42-48条条文的第一款(除第44条)确立了公民享有的宪法权利的地位。第二款则表达了国家对实现这些权利的义务。这虽然体现了积极自由国家的理念，即要求国家最大限度的作为。但如此立法模式也为权利的实现造成一些限制，即对每一个社会权条款的具体解释都需要将该条中的几个款相结合起来，特别是对每条第一款的解释均受制于该条以下款项的内容。如按照现行条款，劳动权对应的义务内容应为42条第2款“国家通过各种途径，创造劳动就业条件。加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”第4款“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。而比照《经济、社会和文化权利国际公约》，劳动权的内容就远不如此。还应包括公平的工资、安全和卫生的工作条件、适当的提级的同等机会等。因此，为更好的保障社会权，对社会权规范内容的充实是必要的。

责任编辑肖利