我国银行监管的演进及有效机制的选择

张宁

摘 要：随着我国金融业的不断发展，银行业作为其不可或缺的一部分发挥着举足轻重的作用，而面对金融工具的创新，世界金融市场的融合，金融风险的暴露也日渐对金融行业的

稳定有序的发展带来隐忧，从而与一国银行业发展相协调的银行监管就显得尤为重要，本文首先对银行监管的理论进行了概述，通过对理论的学习可以对研究方向有一个大致的把

握，然后在此基础上对我国改革开放以来伴随银行体系的建立相伴而生的银行监管不断改革演进的三大阶段，从中可以研究探索有效银行监管的基本认识，同时，我国的发展离不

开世界，国外的经验也是我们需要借鉴的，通过对英国、新加坡、俄罗斯、韩国等国的银行监管体制的研究，取长补短，最后针对现阶段的不足，从而确定我国银行监管未来发展

的道路。

关键词：银行监管 商业化改革 监管有效性

银行监管的理论概述

从总的发展进程来看，政府对银行监管的开展是与中央银行制度的建立紧密相连的，从中央银行的职责来看，其是货币的发行和管理者，承担了银行机构的最后贷款人职能，

尤其是在20世纪30年代经济大危机之后，凯恩斯学派成为了理论界的主流学派，而政府干预主义也为银行监管提供了强有力的支持，公共利益论，监管经济论构成了银行监管的理

论分析基础，此后，经历了监管、放松监管和再监管的发展历程，其中，政府管制经济学是主流理论，庇古和萨缪尔森的福利经济学理论认为政府可以改善市场本身的失灵，在此

基础上形成了公共利益论。俘获论则认为政治运动由于体系的失败和其他原因会导致有效监管往往最终被监管者所控制。而经济监管论认为监管是根据需求与供给而被分配的一种

产品，是均衡的产物。近年来，随着经济全球化的趋势不断加强，实践给予了理论以检验的环境，从而形成了诸如利用法学概念形成的法律不完备性理论，从其对违法行为恫吓作

用的丧失来论证引入监管的重要性。

在理论研究的进程中，面对银行危机和金融工具的不断创新，客观上需要不断丰富和更新银行监管的内涵，我国需要顺应国际监管理论，并结合我国的国情，在监管组织体系

方面不断进行调整，并进行适应性的实践，在冲击和调和中探索我国银行监管的发展之道。

我国银行监管的演进路径及其完善过程跟踪研究

专业化改革阶段

在改革开放后一段时间，银行的行政机关属性和管理方式还是根深蒂固，但新型的银行监管制度思想已将开始萌芽，金融监管的理论研究也日渐活跃。从而围绕四个方面开始

对金融监管的基本问题进行初探。央行是否要建，央行如何隶属，关系怎样确定，机构怎样设置。对这四个基本问题的回答就奠定了我国银行监管的内外部关系及其具体机构的相

关设置问题，最后成立央行的主张得到决策层的首肯并付诸实施，并以立法的形式来保证央行的独立性，国务院颁布《银行管理暂行办法》中对央行和专业银行的关系界定为行政

命令式监管，为了便于贯彻行政管理办法，最终选择了按行政区划设立分支结构。

具体监管业务方面主要是分三个方面，首先是机构准入的监管，在这一方面，主要贯彻的是严格监管的政策，任何部门和单位开办金融业务，其机构的设置或撤并均须由中国

人民银行或其授权单位批准。其次是业务准入监管，奉行一业为主，适当交叉的原则，并逐渐向西方的全能银行发展。最后在运营监管方面，在审慎监管思想的提出下，对核心资

本，资本充足率进行了规定。

我国相当严格的准入政策限制了市场竞争、降低银行业经营效率，并且，从其本身来看，标准过于原则，很有弹性的发挥空间，并且不能对银行的继续发展进行追踪，仅仅考

虑到了眼下，没有更多的注重整体未来的走向和发展。同时，由于没有同步完善财产约束机制，金融机构的企业化管理水平比较低，成本利润观念淡薄，只是注意到了西方金融体

制中企业竞争搞活的表象，而忽视了西方金融体制中缜密的制度依托。在审慎监管思想方面，缺乏标准化、系统化的指标体系，更多的是借鉴和照搬，不能很契合经济环境。

补漏型改革阶段

1994后的之金融监管的发展是对第一阶段的深化和新化，并融入了更为明显的时代特色，中国与世界金融市场进一步接轨，充分认识到国际监管合作的重要性，加强了与巴塞

尔委员会、国际金融组织和各国监管当局的交流与合作。监管目标从单一的保证国家货币政策和金融宏观调控措施的有效实施转向多元化的目标体系，经营安全性、保护存款人的

利益被列入监管目标体系。1995年7月《中国人民共和国商业银行法》正式颁布，进入法制化的轨道。1998年中国保监会的成立，标志着银行、证券、保险分业监管的金融监管体系

正式确立。

多重目标论较为全面的奠定了金融监管的方向和范围，且与中国的经济金融化水平、国金融业的成长性相挂钩，但从实践轨迹来看尚未加以明确化、制度化并置于突出地位。

我国的资产负债比例监管是从宏观角度出发的，并没有注意到如何将这一外在的强制行为转化为商业银行的内在运营约束，只是关注如何补足商业银行资本金缺口方面，至多只能

解决银行的存量问题，对流量问题于事无补，且很少考虑到资本充足性监管对宏观经济所造成的负面影响。

股份制改革阶段

进入21世纪后，国有银行在总结以往改革经验的基础上，明确了股份制改革的基本方向与改革思路，在2002年召开的全国金融工作会议上，强调具备条件的国有独资商业银行

可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市。2002年7月25日中国银行（香港）有限公司在香港联交所上市，与此同时银行监管方面也进行了相应调整，2003年国务

院决定设立中国银行业监督管理委员会，银监会方案尘埃落定，年底确定中国银行、中国建设银行为试点银行进行股份制改造，2005年4月国務院批复了中国工商银行改革方案，国

有商业银行股份制改革进一步走向深入。

在具体的改革过程中，主要是对商业银行进行财务重组，化解不良资产，建立健康的财务状况，并动用450亿美元外汇储备成立中央汇金公司，为银行的上市补充资本金，达

到《巴塞尔资本协议》对资本充足率的要求。在此改革过程中，银行监管所进行的调整和适应的成效是很明显的，我国商业银行的法人治理架构逐步完善，内部管理体制改革取得

重大突破，经营业绩指标明显改善，对整个银行业的溢出效应积极明显。

我国目前银行监管出现的现状和有效制度安排的探索。

目前银行监管的现状

从银行机构的内部来看，我国商业银行的公司治理结构与国际先进银行相比还存在着较大的差距，公司治理的最大缺陷应当是所有者与经营者的定位不清，国有股份占绝对控

股的地位仍然存在，并缺乏对管理的监督约束机制，董事会缺乏保护股东权益的手段和激励，形同虚设的情况普遍存在。从监管者自身角度而言，尽管监管机构的资金预算通过从

各银行机构收取一定数额的费用当中加以筹集，但监管机构的独立性问题还有待于进一步强化，决策过程尚难以做到公开、透明。

从资本充足率水平来看，虽然资本监管是商业银行审慎监管的核心内容，但我国先前的监管法规一直未对资本不足银行规定明确的监管措施，并且在资本充足率计算方法上也

放宽了标准，不利于反应银行的真实风险状况，也难以有效控制商业银行资产快速扩张，客观上导致我国商业银行的资本充足率明显偏低。但可以看出，随着近两年对资本充足率

的认识的进一步提高，和其对银行发展绩效的影响，资本充足率自2009年以来水平较高且保持的相对稳定。如深圳发展银行由8.88%上升到11.51%，浦东发展银行由10.34%上升

到12.70%，华夏银行由10.20%上升到11.68%，但从今年的第一季度的报告来说，除深圳发展银行和民生银行的资本充足率有所上升外，其他三家银行都有不同程度的下降。

从内部监管管理来看，我国银监会的内部监管管理方面和国际上并无巨大不同，并且也是世界上十分领先的监管思想，但相比于美国、英国、新加坡等国先进的银行监管来说还

是有较大差距，首先在合理的用人机制和长效的激励机制方面，对其职业背景与思想道德状况、诚信记录的审查还不够严格。绩效考核结果对工作人员形成的激励，对其积极性的

调动还不够显著。并且关于公众的力量对提高监管的透明度的作用的认识还不够深刻，这将是我国制度建设方面今后努力的方向。

对有效银行监管的探索

1、内外结合，从关注公司治理与风险管理的角度入手，建立银行内部运营和外部监管的“硬约束”，完善国有银行的公司治理结构，引入独立的专家董事会，通过形成专家

治理来完善国有独资商业银行的法人治理结构。加强对股份制商业银行公司治理的监管，规范和明确个部门的权利、义务和责任。对监管方式和重点做出适当调整，尽快向电子系

统处理过渡，将有限的监管力量主要投入现场检查。

2、自身监管，监管机构本身是“经济人”，所以会不可避免地偏离既定监管目标，由此产生“监管失灵”的弊端，从而可以利用大众传媒对金融监管部门及其官员的行為进

行监督，有效防止腐败的产生。建立对银行监管的问责制度，定期对银行监管的重大战略、举措和效果做出负责任的报告和说明。

3、放松监管，主张依靠市场机制的自然调节作用逐步实现微观金融机构的重新构造和自我完善的过程，在市场竞争中自行分化组合，从而应逐步向以市场为主，政府为辅的

方面发展，当然这有赖于我国市场经济体制的逐步发展完善。决不可脱离实际。

4、混业经营，我国的混业经营和国外的混业经营有本质区别，针对于我国来说，未来发展的方向是银证保合作，旨在三种资金流之间充分利用各自所有的优势，建立沟通渠

道，促进资源的优化配置，是较低层次的合作。并可以建立诸如金融控股公司和全能银行，金融控股公司是指在同一控制权下，完全或银证保中至少两个不同金融行业大规模提供

服务的公司，而全能银行制为从事一系列金融服务包括外汇交易，经济业务，投资管理和保险的银行制度，此两种都可作为最后实现高层次的混业经营。

5、法制建设，加强政策性银行的立法建设，对其组织功能，经营目标和各项业务活动方式作出具体而明确的规定，制定出台“政策性银行条例”明确财政、政策性银行与承

贷单位三方的责任，建立如农信社的合作金融体系，并健全完善的法律体系使农信社的法人地位和经营自主权，并且面对各种犯罪活动严重破坏社会主义经济金融秩序，及时完善

现行《刑法》。（作者单位：山东大学经济学院）

参考文献

［1］ 《有效银行监管研究-基于稳定与效率相协调的视角》上海财经大学出版社 王学龙 著

［2］ 《中国改革开放进程中的银行监管制度思想研究》上海财经大学出版社 钱婵娟 著

［3］ 《银行监管国际经验与中国实践》中国金融出版社 胡怀邦 著

［4］ 《对金融体制改革几个问题的看法》《金融研究》 1990年第6期 赵海宽