公租房退出机制的地方立法分析

罗婷

摘 要：公租房准入机制保证申请人公平获得住房保障机会，实现“应保尽保”，然而，公租房制度实践是一个动态运行过程，准入之后还有日常租赁管理、定期核查、合同期满重新申请等问题，这就需要完善的退出机制予以规范。退出机制直接关系到有限房源的充分流转使用和公租房制度有序运行。通过分析目前各地立法文本中退出条件、退出程序等方面存在的不足，分别从合理过渡期的设置、动态监控平台的完善、奖惩机制的配合，以及阶段性推进公租房可售几方面提出规范建议，以期有助于公租房立法进一步完善。

关键词：公租房；退出条件；退出程序；动态监控手段；地方政府规章

中图分类号：DF391

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.07

随着以改善民生为重点的社会建设深入进行，公租房作为住房保障领域的新尝试，不管是工程建设、立法规范，还是制度实践方面都在有条不紊地推进，公租房作为政府为中低收入群体提供的公共产品，其旨在满足中低收入住房困难群体的住房需求，提高和改善民生，实现社会公平。为了保证公租房制度的良性运行，除了严谨高效的准入渠道之外，还应具备健全的退出机制。承租人在条件不符合时及时退出公租房，能使有限房源充分流转，减轻政府财政和土地供应压力，有助于公租房制度成为一种长效保障机制；其次，退出机制让不再具有租赁资格的承租人腾退房屋，有利于防止部分承租人滥用承租权利，从而使其他保障对象获得住房机会，实现中低收入住房困难群体受领政府保障给付的横向平等；再者，退出机制可作为一种惩罚手段，在承租人有违法违约情形时，将其清除公租房保障体系，使公租房制度有序、有效运行。本文选择北京、重庆、天津、上海、深圳、江苏、甘肃、山西、郑州、贵阳、昆明这11个省市的地方政府规章为分析样本，将各省市有关公租房退出管理的内容进行梳理，对其中的退出条件、退出程序等内容进行分析，并对下一步的规范路径作尝试性探讨，希冀对公租房立法完善提供帮助。

一、公租房退出机制的立法文本梳理

（一）正常退房情形

正常退房是指在合同期满后，承租人不申请续租或申请续租不再符合公租房保障条件而退出公租房的情形。正常退房情形中有两个关键时间，即租赁合同期限以及续租申请期限，目前，北京等11省市对租赁合同期限的规定大致在1年到5年之间浮动，并根据本地具体情况，分别划定了最低年限、一般年限和最长年限（详见表一）参见：《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》第20、23条，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》第10、36条，《上海发展公共租赁住房的实施意见》中租赁管理机制部分，《天津市公共租赁住房管理办法》第15、20条，《江苏省公共租赁住房管理办法》第38、41条，《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》第34、46条，《山西省公共租赁住房管理暂行办法》第23条，《甘肃省公共租赁住房管理办法》第27、32条，《郑州市公共租赁住房暂行管理办法》第36条，《贵阳市公共租赁住房管理暂行办法》第30条，《昆明市公共租赁住房建设管理办法》第43条。；各省对续租申请时间两种表达体现完全不同的要求，重庆、天津、甘肃采取“合同期满3个月前”的时间，其他几省采取“合同期满前3个月或6个月”的时间（详见表一）。可见，各省针对租赁合同存续期限和续租申请期限的具体规定没有统一要求，但是，需要满足合理性标准。首先，租赁合同期限不能过短，要能满足承租人的住房需求，缓解其住房压力，不能过长，要能使有限房源在一定时间内充分流转，实现住房困难者的横向平等；同样，对于续租申请的期限规定，要让申请、审核、批准几个环节有足够的时间，因为审核机关要对承租人的收入、住房等情况进行系统的查询和确认，以保证决定结果的公正。在此基础上，各省市可根据本地经济发展水平、住房困难群体的范围、公租房的数量等指标进行科学、合理的期限设定。

地区合同期限租赁期限届满后处理

重庆每次最短不少于1年，最长不超过5年（办法30）①承租人应当退出公共租赁住房。（办法36）

②需要续租的，合同期满3个月前重新申请，符合条件，重新签订租赁合同。

北京一般为3年，最长不超过5年。（新20）需要续租的，合同期满前3个月重新申请，符合条件，办理续租手续；不符合条件的，承租人应当退出住房。（新23）

天津首次不超过3年（15）①承租家庭须退出公共租赁住房。

②需继续承租的，合同期限届满的3个月前向经营单位申请续租，经审核符合条件的，可以续签租赁合同；不符合条件的，承租人应自行腾退住房。（20）

上海一般不低于2年，续租的，租赁总年限一般不超过5年

江苏首次3年至5年，新就业人员续租期最多不超过5年（38）申请续租，符合条件，重新签订租赁合同（38）；未再续租，退出。（41）

深圳首次2年（34）①租赁合同期限届满未申请续约，退出公共租赁住房。

②合同期满前3个月重新申请，申请续约未经批准的，承租人应于合同届满之日前退出公共租赁住房。（46）

贵阳一般不超过3年（30）①合同期满后，不符保障条件，应当退出。

②承租人应在合同期满前6个月申报审核租赁资格，符合条件并愿意承租的，继续承租。（34）

昆明①租赁合同期限届满未申请续约，退出公共租赁住房。②需继续承租的，承租人在合同期限届满前3个月内申请续约，申请续约未经批准的，承租人应于合同届满之日前退出公共租赁住房。（43）

郑州一般为3年愿意承租的，合同期满前3个月重新申请，符合条件，重新签订租赁合同。（36）

甘肃最长5年（27）①承租人应当退出公共租赁住房。（32）

②需要续租的，合同期满3个月前重新申请，符合条件，重新签订租赁合同。

山西一般3年至5年（23）租赁合同期满后承租人仍符合规定条件的，可以申请续租。（23）

（二）强制退房情形

强制退房是指租赁合同期限未满，因为承租人条件不适格或发生违法违约情形，由出租人或主管机关解除合同、告知退出公租房的情形。其中，承租人条件不适格退房具体指在合同租赁期内，承租人收入、住房等情况发生变动，不再符合公租房的保障条件，承租人依法退出公租房的情形；承租人违法违约退房具体指在合同租赁期内，承租人的行为违反租赁合同约定或法律强制性规定，依法退出公租房的情形。目前，北京等11省市的政府规章文本中，解除租赁合同的主要情形有：A采取提供虚假证明材料等欺骗方式取得公共租赁住房的；B转租、出借公共租赁住房的；C改变公共租赁住房结构或使用性质的；D承租人无正当理由连续空置6个月以上的；E拖欠租金累计6个月以上的；F在公共租赁房中从事违法活动的；G购买住房或获得其他形式政策性住房保障的；H违反物业管理公约拒不整改的；I不如实申报家庭人口、户籍、收入、住房等情况变化的；J违反租赁合同约定的其他情形；K法律、法规或者规章规定的其他情形，但并非各地立法文本都对以上退出条件予以了全面覆盖（详见表二）。参见：《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》第17条，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》第38条，《上海发展公共租赁住房的实施意见》中租赁管理机制部分，《天津市公共租赁住房管理办法》第24条，《江苏省公共租赁住房管理办法》第41条，《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》第50条，《山西省公共租赁住房管理暂行办法》第26条，《甘肃省公共租赁住房管理办法》第34条，《郑州市公共租赁住房暂行管理办法》第49条，《贵阳市公共租赁住房管理暂行办法》第36条，《昆明市公共租赁住房建设管理办法》第36条。

除正常退房和强制退房情形外，还存在一种退房情形，即购买退房，是指承租人在满足一定条件后，依法购买所住的公租房，从而退出公租房保障体系的情形。目前，北京等11省市中除重庆以外，各地都明文规定公租房只租不卖，重庆公租房实行租售并举，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》第40条明确规定“承租人在租赁5年期满后，可选择申请购买居住的公共租赁住房”。参见：《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》第40条。

其中，公租房出售价格以综合造价为基准，购买人可选择一次性付款或分期付款，此外，对购买的公租房进行了禁止性规定，购买人不得对公租房进行出租、转让、赠予等市场交易行为 参见：《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》第41条、第42条、第44条。，

以避免公租房成为部分投机之人寻租牟利的工具。

二、公租房退出机制的立法文本分析

（一）公租房退出条件设计欠缺合理性、全面性

由前文对立法文本的梳理可知，公租房退出情形包括正常退出、强制退出和购买退出，其中，强制退出是公租房管理过程中面临复杂情况最多的一种情形。各省对强制退房情形的规定又存在较大差异（见表二），下文就对这些差异性规定进行规范性分析。

一是重庆、甘肃对承租人条件不适格退房的规定不完善。参见：《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》第37条，《甘肃省公共租赁住房管理办法》第33条。

两地的立法文本中都有关于承租人有其他住房应当退出公租房的规定，但是文本表述此住房是在申请公租房地区获得，这是否意味着承租人在其他地区获得了住房同样可以继续租住公租房，这种规定不符合公租房的困难标准；特别是现在取消户籍限制后，会使部分投机者抓住立法漏洞跨区域申请保障房，以支付低廉租金住保障房，用个人其他住房进行出租、转让等收益行为。这显然是不合理的，有违制度公平保障原则。

二是天津不适当地增加了承租人因政府征收征用而退出公租房的情形。由于公租房建设目的是缓解中低收入住房困难群体的住房压力，其主要作用是发挥对中低收入住房困难者的住房保障功能，如果公租房被用以其他用途，就与其建设目的和基本属性相违背；其次，公租房的配租属于政府行政给付的范畴，是政府对公民生存照顾义务的体现，如果允许政府因公共利益而征收征用公租房，会有中低收入住房困难者基本生存保障权让步于公共利益之虞，这显然会引起人权保护之争；加之在公租房制度运行之初，各地公租房房源有限，如果公租房挪以他用，要使保障制度持续运行，就需重新建造住房，由此带来的建设成本增加会加大政府财政支出和土地供应的压力，同时，因征收征用而腾退公租房的配套制度尚未建立，对这部分退出者的住房安排面临的工作困难又会造成管理成本的增加。鉴于此，笔者认为不宜将政府征收征用作为承租人退出公租房的条件之一。

三是立法文本对解除合同条件列举得不够全面，通过对北京等11省市地方立法的分析，目前对解除租赁合同的条件规定大致包括前文列举的A至K等11项，其中对于拖欠租金和空置房屋的情形应该属于解除条件之必要规定。一方面在承租人进入公租房前就对其收入条件进行了核查，其有条件支付而故意拖欠租金的行为是不诚信的表现，也会影响公租房日常管理顺利运转，不利于保障成本资金的顺利回收；另一方面空置房屋显然是对有限房源的浪费，如果承租人在规定期限内没有搬入公租房而占其保障份额，是对其他住房困难者的极大不公。因此，这两项规定应该纳入各省市解除合同的必要条件，而上海、深圳、郑州、山西等地未对此进行规定，此属于立法欠缺之处，需要进一步完善。（详见表二）

（二）公租房退出程序设计粗糙

根据前文对地方立法文本的梳理，得知目前的公租房退出程序主要针对正常退出和强制退出两种情形所进行（详见图一），此两种情形中的关键工作是对承租人资格的复查，但是，北京等11省市退出程序的设计不免存在粗糙之处。主要表现为：第一，立法文本未对行政部门办理业务予以具体时间规定，包括行政机关审核承租人续租申请的时间、作出准予或不准予续租决定的时间。明确的时间限制是程序规范的重要组成要素，它既是行政机关依法行政、效率行政的约束条件，也是相对人监督行政机关行政行为的重要标准，所以，立法文本应该增加每个工作环节的时间要求。第二，立法文本欠缺对承租人租住资格动态监控实施方式的科学设定。有的省市仅规定主管机关定期复核承租人收入、住房、家庭人口等条件变化，如北京、重庆、山西；有的省市仅规定由承租人主动告知主管机关，如深圳、昆明；有的省市并未对监控方式进行规定。由于对承租人租住资格的监控本就面临社会信用体系未系统建立、可变因素多等困难，如果不对监控方式予以科学设定，就无法保证监控结果的准确性，从而影响公租房租赁、退出管理工作的有效进行。第三，立法文本对过渡期的设定不规范。公租房退出机制不仅要让不符合条件的租户搬出公租房，同时也要避免搬出的租户无处可住的结果，这就是过渡期存在的合理性；然而，并不是每个省市都对过渡期进行了明确规定，如上海、天津、江苏等地。没有过渡期的规定，就会增加公租房退出操作上的困难。一方面，如果承租人无法及时找到合适住处，就会迟迟不能搬离公租房；另一方面，没有时间标准就无法对承租人在合同解除或终止后应缴纳的租金进行统计。可见，公租房退出程序需要进一步细化并完善。

（三）承租人收入条件的动态监控缺乏支撑平台

强制退房情形之一是承租人条件不适格。目前，在租赁期内，对承租人条件的审查有承租人主动申报变化情况和主管机关定期复核两种方式。由于租赁合同期限一般在3年左右（详见表一），在此期间，承租人的家庭人口数量和工作结构都可能发生变化，这些要素又会引起承租人收入水平变化。当其收入条件不再符合公租房保障条件时，就应该退出公租房，让适格的对象进入公租房保障体系。在承租人住房、收入、家庭成员组成等基本条件的监控中，收入变化情况最难掌握。因为，我国社会信用体系现在是以信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为建设重点参见：《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》，国办发〔2007〕17号。，

其目的主要是整顿和规范市场经济秩序。而统计个人信息的个人信用体系建设在社会信用体系建设中最为薄弱，因为个人基本信息的公开程度要低于企业，企业的基本信息在企业成立时就已登记在案；但是，在我国比较注重个人隐私而又对其内涵界定较为模糊的环境中，个人基本信息界定不清，个人资产和收入状况不透明，缺少集中登记个人基本信息的部门，对个人信用信息的搜集很难入手。在这样的背景下，对公民收入的了解多是从其工资和纳税情况进行查询，对工资以外的其他收入却不得而知，这样就不可避免地会出现收入超过困难标准的承租人继续居住在公租房之中的情形。这类人群对有限房源的“侵占”，严重损害真正困难人群依法获得住房保障的权利。所以，不管是承租人主动申报个人及家庭条件变化情况还是主管机关定期复核，目前的信用体系无法提供准确的数据参照标准予以核查，承租人收入条件的动态监控缺乏支撑平台。

（四）现阶段实行公租房可售增加制度风险

在某种程度上，公租房可售有一定的合理性，因为出售公租房带来的回收资金可以缓解公租房建设成本紧张的问题，购置房屋又可以彻底解决住房问题，还可以降低因出租带来的行政管理成本。但是，理论上的合理性还面临现实制约因素的挑战。比如在公租房制度运行之初，政府出售公租房以后，房源的供应是否具有可持续性，出售资金收入是否能保证投入住房保障循环使用，现有制度设计是否能避免出售环节滋生寻租现象。面对如此问题，我们无法作出有

把握的回答。此外，随着土地供应越来越少，公租房出售之后，房屋总数量会逐渐缩减，多层次、多形式的住房保障体系受到影响，公租房为更多中低收入群体解决住房难问题的初衷欠缺现实基础；所以，在制度运行条件不成熟之际，细化规范未出台之际，规定公租房可售会承担很大风险。

三、公租房退出机制的规范路径

（一）设定科学合理的退出条件

退出条件是公租房退出机制中的关键要素之一，科学且全面的退出条件有利于公租房日常管理和监督有据可循，有利于及时发现并清除违法违约现象以保证公租房制度有效运行。针对前文对立法文本缺陷的分析，关于退出条件的完善应从以下两方面进行：一方面，修改现有规定不合理的部分。条件修改需遵循公租房是为了解决中低收入住房困难人群住房压力，实现社会公平的预设目的，不得违背公租房是保障房这一基本属性，以使公租房退出条件科学合理；另一方面，补充相关制度和实践方面有

要求而现有立法没有的条件。根据前文分析，公租房退出条件的设计主要针对正常退出和强制退出两类，由于正常退出只涉及租赁期限届满这一客观条件，情况较简单。所以，完善现有退出条件主要针对强制退出情形，具体条件设计应当包括租赁期间发现承租人申请阶段行为违法、承租阶段行为违约及违法这三类主要情形，以使公租房退出条件尽可能覆盖实际情况。

（二）提供细化完善的退出程序

1焙侠砉渡期提高退出实践操作水平

针对目前立法文本存在的缺陷，在实施细则中应当注意完善以下几方面内容。第一，对退出环节各个步骤予以明确统一的时间规定；第二，对承租人资格复查采取租户主动申报与行政机关的定期核查相结合的动态监控方式；第三，设定合理的过渡期。过渡期的长短以满足退出住户能有足够时间找到住处，并且不影响公租房流转使用为标准。由于过渡期主要针对条件好转已不符合公租房保障标准的租户，可在此期间内实行逐渐提租方式以克服退出操作困难。比如，在第一阶段，租金按照超过公租房租金标准但未达到同区域同地段市场租金标准进行收取；第二阶段，租金完全按照市租标准或超过市租标准进行收取，同时，以此方式督促租户依靠自己能力积极解决住房问题，避免保障制度滋生懒汉的结果。此外，对于收入条件不足以支付公租房租金而退出的租户，政府应加强与其他类型住房保障制度的衔接，如转入廉租房保障体系、给予租金补贴等，使公租房退出机制既发挥其对有限房源的充分流通的作用，又达到住房保障制度解决住房困难、实现社会公平的预设目的。

2倍态监控平台提供准确信息源

实施定期核查与主动申报结合的动态监控方式，完备的动态监控平台必不可少。在承租人所有条件变化中，其租赁期内的收入情况是实践当中最难掌握的指标。相较准入环节审核收入条件而言，退出机制中对承租人收入情况的复核更强调动态监控。由于我国的信用制度建设处于起步阶段，记录个人基本资料、个人社会信息、经济信用资料的个人信用制度尚未形成，其中包含个人收入、就业、享受福利待遇的经济信用资料就无从获取，公租房承租人收入情况的动态监控缺少准确的信息源；因此，为了保证公租房制度的顺利运行，政府应加快个人信用制度建设。除了依托宏观信用制度的建立，公租房管理部门应加强公租房住房档案管理，建立一户一档的公租房电子信息库，将承租人申请、审核、实施保障及年度复核等有关材料记录在案，便于对复核记录与申请阶段的收入证明进行对比，并对其收入稳定区间进行划分，最终确定其实际收入情况。健全的档案制度既有利于动态监控过程有参照标准，又可避免因收入不稳定造成草率作出决定的情形。通过个人信用制度的完善和加强档案管理，可以解决对承租人收入变化的动态监控，为审核续租申请和租赁期间的定期核查提供数据信息，便于作出准确的行政决定。

3蓖晟平背椭贫确⒒映凶馊嘶极主动性

在对收入动态监控上，政府可通过个人信用档案、公租房住房档案进行定期复核，还可通过奖惩制度发挥相对人主动申报的作用。由于承租人普遍对退出公租房保障体系认同度不高，不愿上报甚至隐瞒个人收入变化情况，这就需要政府以外力进行正确引导。首先，对主动且如实上报收入变化情况的承租人，在以后的保障房准入环节予以优先考虑，且在其退出过渡期内，适当降低租金收取标准；再者，目前多数省市的立法文本中只有针对申请阶段隐瞒家庭收入情况规定强制退房，其实，不妨将承租人在租赁阶段故意隐瞒或虚报收入的行为作为强制退房的情形之一。在主管机关定期复核或群众举报中发现承租人有此行为的，立即解除合同，要求退出公租房，且记入诚信档案，限制保障房申请机会；情节严重的，追究法律责任。以奖惩结合的方式督促承租人主动告知收入变化情况，可最大限度地减少动态监控工作的困难，也能降低行政资源支出。

（三）分阶段推进公租房可售机制

对于购买退出情形，需按公租房制度发展不同阶段逐步推行。国际上通行做法都是在制度初期选择租赁为主，在出售条件成熟后才实施可售机制，并根据经济、住房等条件变化对租售问题进行动态调整。比如，在新加坡政府“居者有其屋”政策的扶持下，其中超过80%的居民已购买公共组屋，但在发展初期，新加坡也是以建设租赁型保障性住房为主，一直到1970年代中期，住房短缺问题已基本解决时，才逐步转为以出售为主。参见：夏玉清．试论新加坡组屋政策与国家认同［J］．河南师范大学学报：哲学社会科学报，2011，(7)：154

香港的公屋也是由政府开发建设，出租给中低收入居民。在最初产生的1950年代，公屋只能出租，到1990年代，经济发展，政府和居民收入都有很大提高后，政府推行“租者置其屋计划”，旨在鼓励租住公屋的市民购置所租住的房屋。参见：刘超奇惫共租赁住房模式研究——以深圳为例［D］．武汉：华中师范大学，2008：24-25

由于我国现阶段住房保障的重点是满足基本居住需求而非产权拥有需求，并且，公租房房源在制度建设初期比较稀缺，因此，短时间内不宜实行公租房出售机制。目前重庆规定连租5年后可购买的规定，5年是租赁合同初次签订的最长年限。在这期间，多是公租房配租的第一轮，尚有很多住房困难者处在轮候库等待配租或进行初次申请过程中，加之土地和财政等限制因素，公租房建设无法长期持续大规模建设。这时售出公租房，会更加缩减有限房源数量，不利于成就公租房长效机制。但是，现阶段公租房不可售不代表其一直只能发挥出租功能。在经济进一步发展，房地产市场趋于稳定，居民收入水平提高，公租房已基本满足社会需求时，可以推行公租房出售机制。所以，公租房可售不是是与非的问题，而是阶段性问题。我国公租房在制度运行初期不宜出售。

结语

公租房制度作为推进民生建设的重要尝试，是政府履行保障人民基本生活职责的体现。设计公租房退出机制中退出条件应当确保有限住房保障资源充分利用于最需要的困难人群，以实现行政给付的平等性；退出程序的设计应当保证行政机关效率行政，并予以退出租户一定的照顾义务，避免搬出后无房住的发生。在严密的制度设计中，退出机制能使有限保障资源充分流转，达到效用最大化，并维持良好的制度运行秩序，从而使公租房制度持续、有效地发挥其缓解住房压力的作用，真正改善民生，最终实现社会公平的制度预设目的。

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Local Legislation on the Exit Mechanism of Public Rental Housing:Analysis of the Local Regulations of Beijing and Other Provinces and CitiesLUO Ting

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Abstract:The admittance mechanism of public rental housing guarantees the applicants fair opportunities for housing, and achieves the purpose of “realizing universal coverage for eligible residents”. However, applying the public rental housing system is a systematic procedure. Followed by the admittance mechanism, there are problems to be resolved such as routine rental management, regular inspection, reapplication after the expiration of the contract, etc. therefore, to solve these problems we shall set up a thorough exit mechanism which may guarantee that the limited source of housing can be fully utilized and the public rental housing system runs smoothly. By analyzing the defects in legislation of various regions regarding exit criteria, exit procedure, etc., the present study puts forward suggestions on setting up a reasonable transitional period, perfecting a dynamic supervision mechanism, coordinating rewards and punishment, and systematically commercializing public rental housing. Hopefully, these suggestions may help accelerating the development of legislation on public rental housing.

Key Words:public rental housing; exit criteria; exit procedure; dynamic monitoring measures; local government regulation

本文责任编辑：林士平