省级农村信用联社的功能定位及未来走向

肖四如

2003年，国务院启动深化农村信用社改革试点工作，建立了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，并组建省级联社具体履行“管理、指导、协调、服务”的职能。此次改革，在国家付出有限成本的条件下，产生了巨大的功效。农村信用社管理权划归地方后，调动了省及市县政府和多方面的积极性，形成了支持农村信用社发展的外部合力，争取到诸多扶持政策。同时，通过机制创新，激发了农村信用社自我发展的内生动力，在与区域经济互动中抓住了发展机遇，对“三农”和中小企业等经济薄弱环节和社会弱势群体的金融服务得到全面加强和改善，也创造了世界金融史上的奇迹。

本文在客观总结回顾这几年农村信用社改革过程中省级联社历史贡献基础上，从农村信用社改革发展的内在需要出发，分析省级联社功能定位及其法理依据，并对其未来走向提出自己的看法。

省级联社的历史贡献

破解历史难题，实现跨越式发展。启动改革前，全国农村信用社普遍存在资产质量差、历史包袱重等诸多难题。省级联社成立后，有效落实责权，认真履职，加强对辖内农村信用社的督促、指导、帮扶和服务，带领基层社攻坚克难、苦练内功、励精图治，抓住经济景气、政策有利的机遇，开创了业务发展最快、最好的历史时期。到2011年末，全国农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行）资产总额从改革前的2.2万亿元增加到12.9万亿元，成为全国第三大银行体系；各项贷款余额从1.4万亿元增加到6.7万亿元，增加3.8倍，涉农贷款余额从0.4万亿元增加到4.6万亿元，增长了10多倍，相当多省份的农村信用社存贷款规模已跃居当地金融机构首位；不良贷款率由改革前四级分类的36.9%降至五级分类的5.5%；甩掉了改革前连续10年亏损的帽子，实现连续8年盈利，2011年实现利润总额1226亿元，拨备覆盖率达到88.9%；资本充足率由改革前的负数-8.45%提高到10.7%，正在向现代优质银行行列迈进。

落实管理责任，有效防范风险。改革初期，农村信用社风险高居，是银行业机构案件高发区、重灾区，特别是三大顽症（高息揽存、以贷收息、假冒名贷款）普遍存在，违规违纪现象司空见惯。省级联社成立后，切实担负起省政府、银监会赋予的管理职责，并将风险责任逐级层层落实，改变了农村信用社长期以来风险失控的局面。在省级联社的组织下，一大批经营管理的规章制度及时制定出台，初步形成了较为完善的规制体系。在此基础上，梳理各项业务的管理的操作流程，使操作风险防范有了治本之策。

改进支农服务，强化主力军作用。增加支农信贷投入、提升农村金融服务水平，是此次改革的目标之一。省级联社成立后，积极引导辖内机构主动融入区域经济发展战略之中，牢固树立“服务三农”的市场定位，并形成统一的人才优势和手段优势，不断总结、创新并大力推广各类金融产品和服务，努力探索各种有效的担保方式、风险管控机制以弥补抵质押不足和信息不对称的困难，全面推广了小额农贷产品，解决了占中国人口比重最大的广大农民群体的贷款难问题，有效提升了为“三农”和经济薄弱环节的金融服务水平。同时，充分发掘社会信用资源潜力，积极寻求弥补弱势群体信贷需求所面临的信息不对称和抵质押不足等问题，督促成员行社认真落实国家信贷政策和产业结构调整政策，建立相应的考核机制，引导信贷资金向“三农”和中小企业等领域倾斜，防止了以往农村信用社信贷投放上的各自为政和“非农化”倾向。

加强合作互动，争取政策支持。农村信用社交由省级政府管理后，省级联社加大沟通协调力度，积极争取省及市县出台税收返还、收费减免、资产置换、资金组织、风险补偿等政策，加大清收不良贷款、保护债权工作力度，在社会诚信建设、法制建设、舆论引导等方面营造良好氛围，形成支持农村信用社加快改革发展的合力。随着省级联社的成立，强化了全省性大客户的对接平台，加强了与省直单位和各级政府的合作互动，改变了农村信用社在争取社保、医疗、教育、财政等各类资金开户上的弱势地位，赢得了大量业务拓展机会。

维护行业利益，提升社会地位。省级联社的成立，有效整合和放大了农村信用社整体力量，从此有了行业代言人和利益维护者。通过省级联社统一的企业形象宣传、公共关系协调与维护、法律咨询服务、债权债务纠纷协调、外部矛盾应对与处置等工作，有效保护了农村信用社的合法权益。

从这几年来的改革实践不难看出，正是由于有了省级联社，农村信用社风险管控有了责任主体，省级政府才有了放心感；由于有了省级联社，农村信用社有了自己的利益代言人，基层法人真正有了认同感和归属感；由于有了省级联社，国家各项支农惠民金融政策有了更畅通的传导渠道，金融与经济社会互动发展有了更高层次的对接平台，省级政府从此也有了落实区域发展战略的金融抓手和联系农民群众的金融纽带；由于有了省级联社，形成既保持中小银行自主经营活力，又能有效克服小银行种种不足的管理和服务平台，农村信用社才真正建立起自己的核心竞争力。

省级联社的功能定位

县级法人固有缺陷及其与大市场对接的矛盾，需要一个公共的服务平台。在现代开放的经济金融竞争环境下，单个法人农村信用社在经营管理中会遇到诸多自身无法克服的矛盾：一是社区性银行机构与开放性客户服务的矛盾。开放的市场经济条件下，客户不再局限于在当地生产经营，同时对金融服务也呈现多元化需求，不仅仅需要存贷款等传统金融服务，更需要现代结算、理财、电子银行等个性化金融服务。社区性的农村信用社很难适应和满足现代客户的需求，必须要有一种更高、更强有力的服务平台帮助其以最小的成本克服自身缺陷。二是单个小法人与大市场对接的矛盾。与大银行相比，单个法人农村信用社在经营规模、人才、手段等方面存在明显劣势。要克服这些劣势，又存在自身成本承担能力弱与巨大的外部交易协调成本之间的矛盾，如信息化建设、电子银行业务研发、新产品研发推广等方面的巨大成本，单个法人难以承担。建立省级服务平台，以最小的成本、最高的效率克服单个法人与大市场对接的难题，这是基层法人单位的共同愿望。三是独立自主经营与风险防范的矛盾。农村信用社众多独立分散的小法人由于经营规模小、管理基础薄弱等因素影响，自身抗风险能力非常弱，加上内部行业风险救助机制缺失，导致局部风险时有发生，严重影响金融稳定。通过省级联社，形成法人单位之间安全便捷的资金调剂平台，建立高效快捷的风险分散与救助机制，可以大大提高抗风险能力。

县级法人产权及其治理机制的特征，需要行业管理、服务作为一种有效的引导和纠偏机制。农村信用社法人治理机制在一段较长时间内都处于有缺陷、不健全的状态。在这个过程中，省级联社作为一种引导力量和纠偏机制，必不可少。此外，农村信用社的改革、发展和管理各项工作的实施都建立在一个非常薄弱的基础上，我们不能也无法脱离这个历史基础。这也需要一种企业外部的力量帮助其化解难题，并有效监督干部员工的经营管理行为。在农村信用社法人治理机制不完善、自我约束能力弱、风险管控基础差的条件下，如果缺乏一个更高层次、相对超脱的行业制衡机制，内部人控制势必成为突出问题，管理薄弱和混乱的状况将在所难免。

党和国家各种金融政策及法规在基层的贯彻落实，需要强有力的工作抓手。对于发展经济，党和国家出台了很多支农、惠农政策；地方政府也有大量发展县域经济、发展区域性金融、支持中小企业等方面的政策和工作要求，其中相当一部分，比如减免税收、贴补利息等政策主要靠金融手段传导。农村信用社是农村金融的主力军、主渠道，理应承担这种传导责任。但是中央和省级政府不可能直接与众多的农村信用社基层单位联接，必须建立一个统一的行业组织，在及时传达政策要求的同时，也便于对农村信用社执行落实各项方针政策、法律、法规等情况进行督促、指导和检查监督，增强各项政策法规的实施。同时农村信用社是金融机构，一旦发生风险，将对整个社会稳定和公众利益产生严重影响。省级政府作为地方金融秩序和社会稳定的维护者，实际上承担了保护广大金融消费者权益的责任。为确保这种责任有效落实，省级政府也需要建立省级联社等这样的工作平台和抓手。实际上，在基层成员行社之上设立类似省级联社等区域管理服务平台，也是国际上一种普遍的做法。

省级联社的责权关系

农村信用社省级联社的行业管理权力来源从法理上分析，主要有四种来源：

一是行政性授权。国务院在《深化农村信用社改革试点方案》里已明确将农村信用社的管理权交由省级政府，并由省级政府承担最终风险责任，省级政府组建省级联社，具体落实管理、指导、协调、服务的职能。这实际上相当于一种依法授权，为落实这种责任，省级政府必须根据风险管理目标设计管理平台和手段。另外，从“资本纽带”角度来分析，在此次农村信用社改革过程中，各级政府通过减免税费、用土地等优质资产置换农村信用社不良贷款等方式，对农村信用社实际投入了大量有效资产。同时，对农村信用社而言，长期得以生存和发展的最重要的资产，不是账面上的那点股本金，而是强大的政府信用这一无形资产，从这个意义上来看，政府实际上拥有农村信用社（农商行）的部分产权，可以以事实上的出资人身份授权类似省级联社的机构履行相应权利。政府作为社会公共事务的管理者，有责任努力维护金融消费者的利益和金融市场秩序的稳定，引导金融企业认真落实国家的金融法规与政策，引导农村信用社贯彻为农服务的方针，为地方经济发展做出贡献。出于上述公共性行业管理需要，地方政府可以授权省级联社对农村信用社等地方银行机构实施必要管理。

二是风险监管授权。国家银行业监管部门在对各省农村信用社、农村合作银行、农村商业银行实施监管时，规定了对省级联社的风险问责任制度，并出台了履职评价办法和相应的处罚措施，这实际上也相当于一种对省级联社的监管授权，根据责权对等原则，省级联社应具有相应职权，否则风险问责难以成立。没有必要的权威，省级联社无法协助、配合监管部门落实对成员行社的风险监测与管控。

三是自律性行业管理权。这是源于县级联社（农商银行）对公共管理和服务的需要。通过共同制订章程或社员大会决议形式，赋予省级联社管理权限，委托省级联社提供统一的资金营运与清算、文化建设、形象宣传、教育培训、信息网络、产品研发甚至包括对高管人员的提名与监督等管理服务事项，以共同的意愿，形成共同的规则，实现共同利益。省级联社依据章程和规范，搞好管理和服务，既可以有效避免对法人单位的不当干预，保证法人单位的经营自主权，又可集中优势力量办法人单位自己办不好或成本高的事，这是市场经济条件下最典型的契约性组织形态，也是国际通行惯例。

四是组织性管理权威。在中国特色社会主义制度下，为夯实党的长期执政的经济基础和组织基础，必须有效落实党管金融、党管干部等方针，使党的建设融入企业法人治理机制之中，企业党组织作为一种重要的组织性资源在企业发挥政治核心作用时，事实上形成了一种组织性权威。这种基于执政党的历史使命而形成的职权，实践证明完全可以成为农村信用社加强管理、加快发展、防范风险的强大组织保证，与广义理解的现代企业法人治理机制也是相符合的。

上述四种权力来源，分别对应不同目标需要，其权力边界也是清晰的。行政性管理权服从于维护金融稳定、保护金融消费者权益、落实金融法规政策等目标需求，由省级联社对省级政府负责。风险监管授权是为了防范农村信用社风险、更好地落实各项金融监管要求，由省级联社对银监会负责。行业自律性管理权的目的是维护行业整体利益，实现成员行社共同利益的最大化，在行使这种权力时，对成员行社负责。组织性的管理权，主要是为了保证前面三项权力能够正确行使，有效落实中央和省委的意图，增强系统执行力。

这些管理责权并不是一成不变，将随着权力来源和对应需求的变化而调整。如将来设立类似存款保险公司等机构，省级政府的风险责任解除，则行政性管理权可相应淡出；风险监管授权，根据金融市场变化的监管要求，可能强化或者弱化；由于成员行社未来所需的公共服务日益增长，共同的服务需要共同的规则，与行业服务对应的自律性管理未来有强化的要求和趋势。

省级联社的未来走向

成员行社未来改革发展的需要决定了省级联社长期存在的必要性。农村信用社市场化、商业化、股份制改革是一个逐步深化的过程，其法人治理的健全、内部管理的规范，在较长时期内需要一种引导、帮助力量。即便成员行社完全达到了现代银行机构标准，自我管理能力强了，省级联社作为行业代言人在加强与政府和社会各界互动、协调、维权等作用，仍然十分必要的。特别是随着经济金融加速发展，服务开放性、产品多元化成为不可逆转的趋势，农村信用社作为金融媒介，与经济社会其他方面联系日益密切，对外部的依赖性、相关性不断增强，行业公共服务需求日益迫切，小银行与大市场的矛盾会更突出，区域性服务平台不可或缺，而且必须进一步做强。同时，从当前和今后一段时间的形势来分析，各级政府为农村信用社改革发展投入大量资产，其作为实际出资人的相关权益始终需要一个载体，省级政府承担农村信用社最终风险责任短期难以解除，维护金融稳定和公众利益的责任将长期存在，这也决定了农村信用社省级联社长期存在的必要性。

省级联社的管理方式必须根据成员行社自我管理能力的提高做出优化调整。在深化农村信用社改革初期，各省级联社普遍重视并强化了对成员行社的管理，采取了大量有力措施，重典治乱、拨乱反正，带有一定的行政性管理色彩。可以说，正是省级联社成立初期的从严管理，为日后农村信用社的健康快速发展打下了良好基础。随着近几年的改革发展，各成员行社依法合规经营意识普遍增强，规范化管理水平得到较大提高，特别是一些基础较好的县级联社通过改制成农村商业银行，引入现代企业法人治理机制，自我约束、自我管理、自我发展能力不断增强。省级联社必须适应这种趋势变化，调整优化管理方式和管理内容。以宏观管理、抽象管理、间接管理为主，通过共同的制度规范、行为标准、指导意见、过程监督、结果评价、职务激励等形式实施管理。逐步减少具体的、直接的管理行为，根据成员行社不同情况，实施分类指导，取消对成员行社业务经营和具体人、财、物等事项的审批，对法人单位能管好、应该管好的事，有效落实责权，充分尊重其自主权，调动其积极性。以自我管理为主。从长远来看，行政性管理将越来越弱化直至消失，最终过渡到一种自律性的行业管理。

省级联社必须适应成员行社日益增长的内在需求重点强化服务功能。在优化管理的同时，要根据成员行社未来发展的需要，针对其自身作为小银行的劣势和固有缺陷，特别是他们想办而又办不了或成本过高的事项，加强服务。

一是产品研发创新：借助人才优势、信息优势等，及时发掘和捕捉市场需求，加快产品与服务的研发创新步伐，完善配套的风险定价机制、风险管控流程和措施，建立新产品推广营销机制和产品动态调整优化机制，使产品保持较高竞争力和市场占有率，改变农村信用社业务单一、产品研发滞后的局面，弥补成员行社这方面的不足。

二是交易清算：建立统一对接全国市场的资金交易清算网络，保证资金汇划及时到账，资金交割清算及时完成，降低交易清算成本和差错率，打造银行企业必备的业务平台。

三是电子银行业务：整合辖内农村信用社的优势和力量，高起点进行电子银行产品的研发，形成统一的电子银行品牌；组织开展相应的市场营销和业务拓展，建立统一的电子银行管理体系；确保电子银行风险管控的有效性和未来功能的扩展性。

四是资金调剂营运：完善区域内农村信用社资金余缺调剂平台，促进系统内资金高效配置和流动，同时充分发挥人才、信息、手段和管理等优势，形成系统内资金与全国货币、资本市场对接的通道，实现规模效应，提高资金使用效益。

五是外汇业务、票据业务、理财业务指导服务：这类业务，单个小法人独立开展有困难，建立统一服务平台，形成相应的人才、机制、手段、信息等优势，完善委托代理机制、利益分配机制和风险管控机制，可以促进成员行社优势互补，实现业务多元化发展。

六是信息网络服务：集中全辖农村信用社人力、财力，不断推进手段和技术创新，用较低成本，统一建设并共享业务和管理信息系统，实现规模效应。集中提供全系统信息网络运行维护和网络安全管理等服务，保证信息系统安全稳定运行，为各法人单位开展业务提供强有力的技术支持与保障。

七是企业文化与品牌形象：总结发掘农村信用社优良传统，形成系统的企业文化，并通过大力推广使之成为全体员工的共识和自觉行为；确立并实施统一的视觉识别系统，壮大无形资产价值，让全辖农村信用社共享；组织统一的文化活动，加强对外宣传，增强行业归属感和凝聚力，外树企业形象，内铸精神动力。

八是教育培训：搭建高层次培训平台，提升培训水平，强化培训效果。制订统一的岗位资质标准，引导成员行社推行员工资质认证体系，满足系统内管理人员和员工素质提升的需求，有效改变长期以来农村信用社队伍素质偏低的状况。

九是公共关系协调和权益维护：利用省机构的平台优势，进一步争取各级党政的大力支持，建立与省直部门沟通对话的机制，加强同业交流与合作，发掘更多更好业务机会；加强公共关系协调维护和法律咨询服务等，维护农村信用社权益，为成员行社改革发展营造良好的舆论环境和外部环境。

省级联社要相应完善、优化自身法人治理机制。根据成员行社内在需求变化，省级联社必须按照逐步淡出行政性管理、强化服务功能的总体思路，不断加强自身建设，以适应形势发展的需要。作为由成员行社共同入股组建的省级联社，本质上是股份制银行类机构。要进一步根据完善服务功能的要求，理顺产权关系，优化产权结构，按现代企业制度要求完善法人治理机制，增强资本实力和服务能力。进一步完善社员大会（股东大会）和理事会（董事会）制度，健全相关议事规则，省级联社的重大财务、投资等事项，认真听取成员行社意见，认真履行法定审议表决程序，真正建立起科学决策、民主管理机制，充分尊重成员行社的呼声和诉求，更好地发挥理事在参与决策、管理中的作用，接受股东（社员）监督。切实加强自身建设，省级联社应定位于服务型企业，而不是行政机关。要保持精简高效的员工队伍和求真务实的工作作风，努力提高工作人员综合素质，提高办事效率和服务水平，满足成员行社需要。建立健全省级联社履职评价机制和工作考核办法，使省级联社的作为真正与成员行社改革发展绩效挂钩。

（作者系江西省农村信用联社理事长）