五户联保贷款制度实施现状及成效研究

李腾飞 梁爽 王志刚

作为世界上最大的发展中国家，中国自20世纪90年代开始小额信贷的试点。虽然小额信贷在一定程度上填补了农村金融的空白，但是其在蓬勃发展的同时，在实际中也遇到诸多困难，特别是信贷担保机制缺失已成为制约我国农村金融发展的关键性问题。本文作者通过走访黑龙江省桦川县农信社及贷款农户，深入分析该地的小额信贷发展模式——五户联保制度的运行机制和特点，并剖析了其存在的现实问题，在此基础上，提出相应的对策建议。

桦川县五户联保贷款制度的发展历程

黑龙江省是我国粮食生产大省，农业生产缺少流动性资金，贷款需求相对旺盛，该省桦川县在小额贷款制度上已经有一定程度的创新，在具体实施过程中具有较为丰富的经验和教训，主要经历了三个发展阶段。

两级担保和征购粮预付款制度阶段（从1978年12月到2000年1月）。当时桦川县农民贷款由村一级统筹安排，实行县、乡两级担保并以粮食为抵押物，实行征购粮预付款制度。桦川县信用社年初将贷款发放给贷款村。等到秋季粮食征购完毕，国家将购粮款项汇入该村在信用社的账户上之后，信用社再从该村账户上将贷款扣除。由于1999年国家取消征购粮政策，两级担保和征购粮预付款制度随之终结。

五户联保贷款制度初步实行阶段（从2000年1月到2005年7月）。2001年根据中国人民银行总行指导意见，桦川县信用社推出了五户联保贷款制度。同年，农户小额信用贷款也在该县开始实行，该贷款制度根据农户的信用评定分为三个等级，最高等级可贷到3000元。事实上，由于两个制度相互分离且贷款额度偏小，因而难以满足当地农民的生产需求，实施效果不理想。

五户联保贷款制度步入正轨阶段（从2005年8月至今）。2005年8月，黑龙江成立信用社省联社，将联保制度与小额信用贷款结合起来，推出了“一证通”（授信贷款证）试点政策。“一证通”是指信用社通过五户联保的形式，对农民实行最高限额授信，一次发放贷款证，三年周转使用。农户可凭贷款证、有效身份证、个人名章，随时到信用社贷款，且可在授信额度内自行决定贷款的金额。2006年，根据省联社下发的《黑龙江省农村信用社联保贷款管理办法》，桦川县信用社开始正式推出“一证通”制度。根据该制度，信用社将农民的信用程度划分优秀、良好和一般三个等级，与之相对应的授信额度分别为3万元、1万至3万元和1万元以下。随着2008年10月黑龙江省联社将农户最高授信额度调高至10万元，“一证通”制度在桦川县得到了进一步的普及，受到了农户的广泛欢迎。

桦川县五户联保制度的运行特点

我国的五户联保贷款制度始于中国人民银行2000年1月24日出台的《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》（以下简称《意见》），该意见指出要在北方粮食主产区推广实施以有效地防范信贷风险、降低交易成本为主要优势的五户联保贷款制度。

所谓五户联保贷款制度是指由居住在同一辖区内有借款需求的没有直系亲属关系的五户借款人自愿组成联保小组，小组成员签订联保协议，共同承担连带担保责任，并依靠联保小组向金融机构获取信贷。这一贷款制度契合了农村信贷额度小、频率高、缺少抵押质押物的特点。这不仅有效地解决了农村金融机构对农户信用状况难以评价的问题，而且能最大限度地降低金融服务的交易成本、防范信贷风险。具体而言，五户联保制度具体以下四个特点和优势。

一是人保取代物保，降低了贷款门槛，一定程度上弥补了农业生产资金的短缺。当地未实施小额信贷之前，农民因缺乏必要的抵押品而难以获得贷款，即使贷到款，额度也相对较小，难以满足当地农民的生产需求，导致资金要素的缺乏，进而严重制约了当地农业生产的发展与农民收入的提高。现在农户只需要加入联保小组签署联保协议，无需任何抵押品就可以得到贷款。五户联保制度的实施降低了农户贷款的门槛和贷款的难度，有助于农户申请小额贷款，弥补了资金要素的短缺，推动了农民生产生活水平的提高。

二是自愿组合，降低了逆向选择风险和减少筛选成本。五户联保最基本的条件就是借款人须自愿参加一个由不含直系亲属关系的当地农户组成的互助互保贷款小组。由于贷款小组有互保与互助的责任，农户往往会根据两条原则来选择联保小组成员以规避自身风险：一方面是财务和信誉状况要良好，另一方面是成员间比较了解，一般是朋友或同村居民。在桦川县的联保小组中，成员均签订了为期一年的联保协议，而且联保小组成员之间的关系都较为密切，有些为同村关系，有些为朋友或邻居。这种密切的关系使这联保小组成员之间可以相互了解，尤其是对彼此的财务和信誉状况非常清楚，相互之间易于建立一种牢固的信任关系。与此同时，由于五户联保贷款制度使原来分散的农户组成一个贷款主体，这就降低了信用社及其他放贷机构对贷款申请者的信用评价成本和交易费用。在桦川县，信用社只需评定一个联保小组就可以给所有小组成员同一个信用等级评价，并向其发放贷款证，而不需分别评价全部五个农户。这就大大减轻了放贷机构对筛选、评定贷款者的工作量，从另一方面减少了放款机构筛选客户的成本。

三是连带责任，防范了信贷违约风险。五户联保贷款制度主要通过连带责任来控制贷款违约风险。由于联保小组成员之间存在一种利益相关的共生机制，即依据联保协议，一旦贷款农户未能及时还款，其他成员有义务先替其还款，否则不仅单个农户的信誉等级会下降，所有的小组成员的信誉等级都会受到影响，影响贷款机会，最终会危及整个联保小组的未来收益。在桦川县，信用社五户联保贷款的连带责任实际上扩大到了整个村。各个村内的贷款需要在规定日期前全部还清，否则第二年全村村民都将无法得到贷款。即信用社针对农村的贷款实行整村推进，整村对于贷款具有连带责任。如果村里出现某人无法偿还贷款的情况，联保小组的其他成员乃至其他村民都会先替其还款。

四是有效的信息交流与沟通，降低了贷款交易成本和潜在风险。桦川县的联保小组会在贷款前举行聚会，相互之间进行信息交流，加强彼此之间的了解和沟通。在开会时，小组成员不仅会共同评议贷款农户的贷款目的、用途及预期收益，还会了解其他成员的已贷资金使用状况、近期财务状况。这种贷款农户间的相互监督有利于农户与放贷机构发现并规避贷款的潜在风险尤其是潜在的道德风险。同时，该方式还非常有利于农村金融机构在对农户放贷时全面掌握贷款信息、农户信息，及时发现问题和解决问题，降低了交易成本。

五户联保贷款制度存在的问题

联保小组的组建存在困难

根据《意见》规定，农户在组成联保小组时，组员之间的关系不能为直系亲属，而同时组员之间的连带责任又要求农户必须对其他成员有非常深入的了解。这一规定就使得农户在组建小组时产生了一系列困难，担保要求太严格确实已成为农民贷款时的首要问题之一。不仅农户在寻找符合条件的成员时存在一定困难，而且农户在组建联保小组时，往往选择比较富裕的农户，进而使贫困户被排斥在联保小组之外，有悖于该制度的初衷。在桦川县，较为贫困的农户即使能够贷到款，也往往不是通过五户联保的方式，而是通过村长或村支书以个人名义担保获得的贷款，且每次贷款的金额较小，一般不超过3000元。

违约现象时有发生

尽管五户联保贷款制度可以通过联保小组成员履行连带义务来降低逆向选择风险、规避信贷违约风险，但在具体实施过程中，这种连带义务可能不能及时履行甚至不履行。究其原因主要是当联保成员之间差异过大以及成员对合同的连带义务认识不够明确时，小额资金需求者不愿为大额资金需求者担保和承担义务，远期资金需求者不愿为近期资金需求者担保和承担义务。

贷款期限过短

五户联保实施以来，虽然借款农户的还款率有了显著提高，但是贷款无法及时归还是一个较为普遍的现象。究其原因，除了自然灾害等不可控的因素之外，贷款期限设置不合理也是一个主要原因，有多个农户认为贷款期限设置不合理。由于桦川县小额信贷机构规定的还款日期都为年底的11月或12月，但这个时期农民往往未来得及将粮食卖出以取得还款所需的收入，造成资金周转困难，以致无法及时还贷。根据五户联保制度的机制设计，一旦农户无法还贷势必会影响联保小组成员乃至整个村的信用等级。实际上，对于农民而言，将还款日期延至第二年的2月更为合适。这样农户就没必要在年底之前急于将粮食卖掉，可以在行情较好的情况下卖个好价钱以保证还款能力。

贷款手续繁杂，审批时间过长

虽然五户联保贷款制度大大降低了农民的贷款难度，但贷款手续繁杂，审批时间过长却使该制度的绩效大打折扣。不少农户反映五户联保贷款的手续过于繁杂，审批时间也过长，影响农业生产。在桦川县，这确实是一个普遍且严重的问题。由于五户联保涉及当事人较多，包括农户、信用社信贷员和主管人员、信息员以及村长或村支书乃至上级政府部门等，当农户申请贷款时，其联保协议、贷款合同书和借款借据等要经过所有这些当事人的审阅、签字或盖章。这些繁杂的贷款手续和冗长的审批时间非常不利于小额信贷业务的发展壮大和当地农业生产经营。

“一证通”没有落实到位

虽然贷款证的机制创新确实有利于五户联保贷款制度的推进，但在桦川县的具体实施过程中却遇到了一些问题，比如贷款证的发放并不意味着“一证通”的真正实施。按规定，只要总未还款额度小于规定额度，一至三年内，农户可凭贷款证到信用社随时贷款。但实际情况是，仅有少量农户表示其可凭贷款证随时到信用社贷款，其他农户一年依然只能贷到1～2次款。由此可见，在实际操作中“一证通”制度并未能充分落实到位。

政策建议

作为现代农村经济的核心，农村金融建设不仅关系到“三农”发展大局，更关系到整个国家的稳定与繁荣。但鉴于我国城乡二元结构的状况尚未打破，加上农村居住高度分散且相对封闭，以及借款者收入低，缺乏必要的担保与抵押品等特点，决定了农村信贷服务交易成本高、风险大，农村金融供给严重不足。与此同时，随着农村经济发展，农民对金融服务的需求越来越高。如何化解农村金融供需不平衡的矛盾，有效提高农村金融服务水平，解决农民贷款难问题仍是当前农村金融发展的首要任务。因此，必须更新经营理念，创新服务模式，完善制度机制。根据本文研究成果，建议采取以下四点措施提高金融服务水平。

进行农村金融产品服务的创新

桦川县的实践表明，没有好的产品，创新的服务就失去了意义，农村金融服务能力也不可能得到根本性的提高。现有很多金融产品对农户而言，界面上不友好、功能上不适用，在很大程度上排斥了农户的金融需求。在不放松风险管理要求的前提下，让农民能轻松、简便地获取必要的信贷支持。一是要积极开发小额信贷产品以满足农村金融市场的需求。二是要开发农村金融投资产品，吸纳资金回流农村。三是要建立流动性金融服务模式，扩大服务范围和辐射半径，有效弥补现有网点不足等问题。

加强农村金融基础建设，优化农村金融生态环境

良好的市场外部环境，是农村金融保持全面协调和可持续发展的重要条件。当前，农村金融基础设施落后、人员素质低等问题，已经严重制约了农村金融服务质量的提高。据此，可以通过下面三个方面优化农村金融环境。首先，加大对农村金融机构的扶持力度。按照“多予、少取、放活”的要求加大政策支持，在此可借鉴国外做法出台农村金融机构或者金融机构业务经营单位免缴存款准备金、减免所得税营业税、允许混业经营、对农村金融机构发放的低利率支农贷款给予利息补贴等扶持政策。其次，建立农村金融担保体系。“贷款难”折射出“担保难”问题，担保不足严重制约农户金融资金的获得。最后，培育农村资产流通市场。建立农村资产流通市场，不仅可以扩大抵押资产选择范围，而且有利于农户盘活自有资产，开辟农村经济资金的来源。最后是建立农业保险制度。这既可以保证农业生产的稳定性，也能有效降低开展农业信贷业务的风险。

完善风险管理模式，实现金融机构的可持续发展

通过总结农村信用社小额信用贷款和联保贷款的经验可以发现，积极提高金融机构的风险管理水平是十分必要的。一要通过管理创新解决信息不对称，利用当地人的地缘和人脉优势，获得农户的准确信息。二要通过管理创新解决风险覆盖和风险分散，农村金融的高风险、高成本需要通过科学合理的定价来覆盖。只有体现风险成本和合理回报的定价才能保证农村金融机构覆盖风险，激励其增加金融资金的供给，实现可持续发展。

针对农村信贷需求和生产特点，完善联保制度

首先，结合贷款需求组建联保小组。农户小额贷款的需求多种多样，有的是用于扩大再生产，有的是用于消费性支出，有的是为了维持基本的生存。建议将贷款需求不同的农户编入同一联保小组，这样既能解决贫困户贷款难的问题，也可以分散风险。其次，合理设置贷款的时间期限。桦川县农户在组建联保小组中遇到的问题之一就是放贷与农业生产实际不匹配，金融机构发放贷款时应考虑到农业生产的不确定性和农作物生长周期，避免因为贷款期限短而导致农户压低价格出售农产品的现象。应适当延长贷款期限，将还贷日期设定在每年2月底，使其与农副产品变现周期一致，让农户最大限度地享受到贷款带来的好处。最后是制订统一的操作流程，简化手续。制订统一的五户联保贷款申请、建组、审批、发放、还款和培训等各个环节的操作规程和管理办法, 适当简化手续, 提高运作效率。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院，中国农业银行总行农户金融部）