如何认识园区开发贷款

黄丽

为提高土地的利用效率和发挥产业集聚效应，园区特别是专业性园区建设成为当前我国城市经济建设中的一个重要模式。但由于对园区开发企业的性质认识不清，政策也比较模糊，因此园区开发经常被视为房地产开发、地方政府投融资平台项目和一般的土地一级开发而受到调控政策的影响。银行对园区开发贷款也因宏观形势时紧时松，不同银行的做法也不太一样，因此，有必要正确认识一下园区开发的性质和园区开放贷款。

园区开发的性质

园区是指在政府支持下成片开发用于旨在促进产业集聚的区域。从改革开放初期，全国在特区和沿海开放城市开始建立出口加工区，后来在沿海及内地建立经济技术开发区和高新技术开发区以及工业园区。近十多年来，园区建设已经朝着专业化园区的方向发展，文化创意园、生物医药园、信息产业园、环保产业园等层出不穷。

最初的开发区建设时期，是以纯粹的招商引资为目的，而以土地入股和招商为条件。近十多年来，园区开发模式已经开始改变。随着经营城市和房地产市场的发展，园区建设尽管仍然是以追求园区建成后企业产业的税收、就业以及对周边的经济带动效应为目的，但不再将土地作为廉价的资源而随意处置，而是将其作为重要的资产来经营，不仅要收回成本甚至还要实现土地开发收益。相应地，开发模式已经从最初的政府直接开发，转变为委托园区开发建设公司按照市场化的办法来进行筹资和投资开发。园区开发公司一般是政府出资并经国土部门授权的土地一级开发商。在有些地方，园区开发公司是园区主管政府没有出资关系的域外国有或民营企业。后者与当地政府出资兴建的开发企业不同的是，除了获得相应的管理费作为开发回报之外，还能享受相应的土地收益分成。他们负责来进行规划、拆迁、进行园区基础设施建设、招商等工作，有些较早成立的综合性园区开发公司甚至能从事部分二级开发和后期物业管理工作。从产品来看，不仅包括科研热地出现，还有工业标准房、科技企业孵化器、商业地产、配套保障性住宅及商业住宅等多种产品。

园区开发项目具有一定的公益性，园区开发企业也不以追求土地开发收益为主要目的。园区开发与一般房地产开发都有着周期较长、资金需求大等特点，都是顺经济周期行业，受宏观经济形势和政策影响较大。但与房地产行业（保障房项目和经济适用房除外）以追求利润为目的不同，园区开发具有一定的公益性。

由于园区开发是落实政府促进产业集聚为主要目的的，因此是具有一定公益性的开发活动。相应地园区开发企业也会得到政府的直接支持，与一般的房地产开发企业相比具有如下优势：一是拆迁难度稍小一些，由于地方政府出面，可以发挥基层政府（乡镇）的作用，从而协调相应的村民委员会做好相应工作；二是政府会在资金上提供相应的支持或融资便利，如财政资金、政府投融资平台取得的资金转借；三是招商并非纯企业行为，政府也会利用各种机会来宣传和招商，也会提供园区配套政策等其他优惠条件吸引投资者。与此相适应，这类开发企业毕竟是政府出资或政府支持的公司，不能以获取土地开发收益为主要目的，而只能在土地收益覆盖成本后取得合理的回报（一般是土地开发成本的10%）。因此，土地一级开发的投资收益与一般的房地产项目相比不可能有较高的回报，但园区开发企业可能获得某些特定的二级项目，获得相应的回报，且在后续的租金和物业管理中获得比较稳定的回报。

园区开发项目本身产生的收益能覆盖成本，不同于一般纯公益性的城市基础设施项目。一般的城市基础设施项目本身不会产生相应的现金流入，形成的是纯公益性的资产。从这个角度看，园区开发公司与承担城市基础设施项目建设的政府投融资平台不同。尽管它们都有政府背景，开发的项目都具有一定的公益性。但一般来说，平台公司只是一个投资主体和融资主体，其经营主要通过下属不同类型的公司来经营，平台公司的资产要比园区开发企业复杂得多，既有不少公益性的资产，又有一些经营性资产。政府融资平台作为各级政府融资统借统还的承贷主体，贷款主体背景的特殊使得资金去向也有别于普通贷款，体现出行政性、政策性和公益性等用途。而从银行信贷角度看，此类贷款一般额度大，动辄几亿元、十几亿元甚至几十亿元；资金去向往往由融资平台再分配，银行难以严密跟踪；贷款期限长，最长超过25年，跨越几届政府任期。而园区建设公司本身就从事直接的开发经营活动，其主要资产是经营性的，资产比较单一，投资者或资金提供方易于把握，园区建设项目也不同于一般没有直接现金流入纯公益性的城市基础设施建设（如城市道路）项目。园区开发建设是能够通过出售土地产生现金流而偿还投资的。有些公司甚至还能从事二级房地产开发和物业管理，这些都会产生持续的现金流，当然一些公司甚至参股优秀的入园企业而获得投资收益。

园区开发与土地储备制度下的普通土地一级开发也有明显区别。我国在全国范围内推行土地储备制度后，根据土地储备制度的核心理念，城市建设用地在出让给房地产开发企业之前，必须由土地储备机构完成土地的收储、整理和前期开发工作（即土地一级开发），之后再按照政府的土地出让计划出让给房地产开发企业。土地储备制度的推行，使得土地一级开发独立于二级开发。园区开发贷款也属于土地储备制度下的一级开发，并以二级土地的出让收益来覆盖成本的土地经营活动。但它们的区别也是明显的，一般土地一级开发是由国土部门直接决策和管理的活动。而园区开发是则是在当地政府层面决策、国土部门配合并授权后由园区开发企业来进行招商的综合性开发经营活动；园区土地招商对象具有一定的指向性（应当是政府选定的某一类企业），而非园区的土地储备则没有相应的指向性。园区建设一般是当地政府的重点工程，与一般非园区项目的土地开发相比更具有政策优势。

总之，园区开发不能视为房地产行业，也不能简单视为地方政府投融资平台项目和普通的土地储备中心土地一级开发，而是具有一定政策性、公益性但自身有相应收益具有明确产业导向性的一级土地开发和招商活动。但事实上，园区开发有着自身的特点，应当视为一般的直接能产生现金流的工程项目看待。园区开放贷款也应视为一种特殊的项目融资安排。当然，园区也应当扶优促劣，但这应当让市场选择。对于那些位置好、定位准确的园区，开发能力、招商能力和管理能力强的园区开发企业，银行应当积极提供支持。

园区开发项目贷款的风险特征及控制

园区开发是资金密集型行业，银行贷款是园区开发的主要来源。为了做好这类贷款，应当认识园区开发的资金需求特点。

资金需求量大。园区开发往往涉及几平方公里甚至10多平方公里的土地开发，投资的内容不仅包括道路、给排水网络、电网、煤气、电信等基础设施，还包括绿化等公建配套设施，而且面临非常艰巨的拆迁任务，从许多园区开发项目来看，拆迁费用占到总费用的一半以上，园区开发资金动辄需要几十亿元仍至几百亿元的资金。

资金使用周期长。园区开发从规划、拆迁、土地平整、设施建设到土地出让，有一个较长的过程，快则三至五年，长则上十年。而且，由于拆迁时间具有一定不确定性，很有可能拉长整个项目的时间。

前期投入大。园区开发工作中拆迁一般是控制性详细规划做完后对规划所划定区域内居民一次性完成，这部分的投入是必须的前期投入，而且投入的规模非常大。土地的平整可以分步进行，成熟一块地出让一块地，以此减少资金的压力，基础设施、公建配套设施的建设也可以分步进行，但前期一些必要的基础设施投入如路、水、电、气等，仍然是不小的投资。因此，土地一级开发对前期的资金压力特别大。

园区是以土地收益作为主要现金流收回投资的。从园区开发的直接收益来说，本身要经历由初创期到上升期和成熟期的发展轨迹。在园区起步之时，各项配套基础设施还不够完善，园区人气还不高，名气还不大，入驻企业可能不多，企业不一定很大，为了鼓励先期入驻企业一般会给予一定的优惠，土地收益有限。随着园区知名度的提升，一些实力强的企业可能会争相入驻，土地价格就会上涨，土地收益也就会增加。

由于拆迁成本呈快速上涨趋势，为了节约拆迁总成本，拆迁工作尽可能在前期一次性完成。再加上其他的开发成本，其资金流向的特点是，在初期资金净流出，而在后期净流入。在实践中，园区开发会按照一般地产项目那样分期开发和滚动开发的模式进行。

显然，这巨大的资金需求和较长的资金占用时间以园区开发企业自身的资产来进行开发是不现实的，需要大量筹措外部资金。银行贷款自然非常需要，但银行对于园区开放贷款面临两个难题。一是抵押的效力问题。一些银行要求园区开发贷款以土地使用权作为抵押，但由于一级开发的土地尚未出让，因此实际上并没有办理土地使用权证，抵押不具有法律效力，贷款出现风险时银行无法对抵押物进行处理变现。二是各家银行对园区贷款的政策不一，认识不一，而由于受银行单户贷款比限制往往仅一两家银行的贷款难以保证资金运行。

为了解决上述两个问题，一是建议银行比照项目融资来发放土地开放贷款。所谓项目融资是基于项目本身未来产生的现金流而提供的融资方式。为此，需要有相应的合约设计。二是建议银行以银团贷款方式解决。由于园区开发金额一般都比较大，由一家银行单独贷款，不仅要受到资本金比率的制约，还要受到贷款集中度风险的考验，且还会受到信息不对称的影响。采用银团贷款方式，可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险。三是为了降低银行资金的风险和单户贷款占比过高的风险，建议银行协助安排委托贷款，或委托贷款与银行贷款相结合。

园区开发项目贷款的风险主要来自于三方面：一是开发成本是否控制在预定范围内。随着时间的推移，开发成本是在上升的，主要是因为拆迁成本、施工成本是上升的。在做项目评估时，需要将这一因素考虑进去。二是开发进程能否按期完成。一旦不能如期完成相应的开发任务，意味着成本的上升和投资回收的推迟。三是园区招商是否顺利进行。招商成功与否关系到项目能否按计划产生现金流归还银行贷款。

为了判断这三方面的风险，一是要看项目本身是否具有吸引力。如该项目在当地政府工作中的地位，是否属于国家级或省级重点工程项目，该产业在当地是否具有优势和竞争力；园区的位置是否优越，是否能产生相应的集聚效应；园区规划是否合理、是否科学，配套是否齐全；园区的招商政策是否有吸引力。二是要看园区开发企业的开发能力。如园区开发企业的资金实力如何，尽管这不是还款的保证，但仍然是重要的因素；开发企业在园区建设中的经验如何，具有丰富经验的开发商能有效控制开发成本和开发节奏；园区开发企业是否具有良好的声誉和招商能力，具有良好声誉和招商能力的开发企业能成功招商；此外，开发企业是否是集园区一级开发、二级开发以及园区物业管理的综合性企业，如果是综合性企业，意味着这类客户能给银行带来更多的贡献。三是要看地方政府的财力状况。财政资金对于项目运作成功非常关键。首先在项目启动时，财政先提供一部分铺底资金可以起到增信作用，便于寻求贷款或发债资金；其次，虽然当其他资金来源短缺时，特别是当货币政策紧缩，银行信贷或发行债券等金融手段融资遇到流动性困难时，需要财政资金提供相应帮助，从而保证项目的顺利进行。

（作者单位: 北京实创高科技发展有限责任公司）