墨西哥孔乔斯(Conchos)流域 水权交换分析与启示

童国庆

根据墨西哥与美国签署于1944年的分水协议，所有美国这边的支流，墨西哥和美国平等享有从奎特曼堡（Fort Quitman）到墨西哥湾的水源；对墨西哥境内的所有支流，2/3的水源归墨西哥所有，剩余水源归美国所有，并且墨西哥每年向美国的送水量不能少于4.31亿立方米。

墨西哥的孔乔斯河是北美格兰德河的重要支流, 流经美国和墨西哥境内，孔乔斯流域曾是墨西哥履行条约向美国送水的重要支流。但发生于20世纪50年代和90年代的干旱使墨西哥没能履行这项合约规定, 导致两国严重的经济、社会和政治矛盾。美国亚利桑那州立大学的盖斯特诺（Gaste lum）在2006年为该流域建立了决策支持系统（DSS），目标是为更好地理解该区域的水需求和水供应。其中的内容之一是解释水权是如何交换的，包括在灌区之间的交换、在美国和墨西哥之间的交换以及这种交换如何提高水资源的分配效率和如何影响区域的经济产出等。他的研究表明，提高水库调度和水分配效益以及临时性水权转让的策略，不仅能够增加农民的收入，也能够增加向美国的境外输水量，完成与美国的分水合约。

水权分配机制

由于水资源是有限的，而水需求却在不断增加，水的分配不仅要考虑经济效益，而且要考虑经济平等。经济效益是指获得最大的净效益，而经济平等是指水资源在不同使用者之间分配的公平和公正。从经济效益和平等的角度分析，水资源分配机制分为四种，即边际成本价格、公共水分配、水市场分配和基于用户的水分配。边际成本价格能将水分配给任何能够支付得起输送水边际花费的用水者，如果这种水交换的利益和花费能够平衡，则边际成本价格可被视为在经济上有效益。公共水分配通常由政府来完成，因为这种水分配通常与重要的经济、社会和生态价值相联系，任何其他私有部门提供的水资源设施在经济和资金方面都是不可行的。在公共水分配中，水权被典型地授予不同的用户，以产生不同的效益。由于公共水分配一般不允许水权的拥有者转让他们的水权，因此，这种水分配在经济方面一般是低效的。如果目标是经济效益，很多经济学家和水资源专家建议实施水市场机制，使水资源得到其最高的使用价值；然而，第三方效果和外部经济效应有可能影响这种水分配的公平性。例如，如果考虑不周，这种水分配可能会使其他用户受到伤害，水体资源耗尽或者造成水污染等。最后，对于基于用户的水分配而言，要获得水资源利用效益，关键因素是要有像灌区那样的采集机构和精确定义的水权。

水权机制因国家不同而不同，其形式可以是政府控制，也可以是政府和水市场混合控制，或者是完全水市场控制。这些水权机制受各国不同机构和法律框架影响，也受各国不同的水资源基础设施的影响。

墨西哥水资源管理回顾

在1989年国家水委会成立之前，墨西哥的水资源管理通常由政府多部门联合完成。国家水委会是在该国农业、畜牧和农村发展部下的一个分散机构。1994年，国家水委会又变身为环境、自然资源和渔业秘书处。这个转变表明墨西哥联邦政府对水资源管理和环境保护的重视。国家水委会向一个联邦技术性议会汇报工作，这个联邦技术性议会由很多联邦政府的秘书组成。联邦技术性议会的主要职能是协调解决联邦关于水资源方面的公共管理。

包括墨西哥在内的很多拉丁美洲国家已经改变了他们在水资源管理方面的立法和机构。这些改组与一些国际性会议的建议相一致，例如1977年阿根廷的“联合国水会”、1992年都柏林(爱尔兰首都) 的“水与环境国际会议：21世纪发展要素”等。

尽管这些改组的细节在内容和执行方面因国别不同而不同，但都遵从以下共同基础：减少国家在水管理方面的职能，公私部门参加水资源的决策过程以及基础设施的投资、控制、操作和维护；广泛地倾向于水管理方面的自我投资；使用经济手段促进水资源管理的广泛兴趣；水资源管理的边界划分使用水文流域边界，而不是行政区域边界。

墨西哥联邦政府正在采取步骤以使他们的水管理现代化，其目的有三个：

1.执行有效的分散式国家水委会职能，将一些国家职能转移到州和市政府以及有组织的用户。历史上，水用户和当地政府在水管理的过程中处于被动地位，国家水委会新政策的实施将会在很多水资源管理中发挥水用户和当地政府在投资、管理和促进方面的积极作用，并且参与有关水资源管理方面的决策过程。例如，国家水委会于1992年将水基础设施转让给了灌区用户， “清洁水”、“水的有效使用和技术”等联邦运动也转移到了州政府。如果用水户不愿意承担这些新的责任，或者缺少足够的经验和能力来完成这些任务，那么，这些所谓的分散策略也将是空谈。然而，报告表明，墨西哥灌溉基础设施转换的95%是成功的。即使像世界银行这样的国际组织也认可墨西哥的水资源管理策略，认为对其他发展中国家来说是一个很好的借鉴，因为它增加了资源管理的效益，减少了联邦政府的资本投入。

2.联邦政府对国家水委会执行了新的区域划分，产生了13个区域水管理机构，这些区域机构根据水源流域而不是行政区域划分，有水管理、决策制定职能，完成以前由国家水委会中心议会执行的任务。在州的层面，通过改组水与卫生部门，成立州水委员会，这些机构将与灌区用户和市政协同工作，管理水供应和污染，在水资源决策制定方面有更高的决策权，促进私有部门在水资源基础设施方面的投资。同时，在区域层面，将会出现另一个重要的水管理机构，即流域委员会。在短期，流域委员会与当地、州和联邦政府协同工作，并与参与区域水资源规划过程的用户协同工作，达成一致意见。在长期，他们将会确定和执行有关水管理的项目和活动，为水资源基础设施的发展和流域资源保护负责。国家水委会通过流域委员会制定用水限制并能被强制执行，例如在极端缺水期的限水措施等。这些水机构协同合作，才能强化水权、水市场的运作。

3.国家水委会将会保留水权管理和所有《国家水体法》规定的立法职能和水资源策略规划职能。它将定义国家水资源政策，参与地区或者国际间水资源冲突的解决等。

孔乔斯流域概况

在1955～1997年，墨西哥共有6条支流向美国送水，年平均送水量在5.31亿立方米，其中孔乔斯流域的水量占54%以上。盡管墨西哥总体送水量比条约规定的要多出23%以上，但在干旱期，墨西哥的送水能力仍然很脆弱，共有3个5a周期的干旱年份（1953～1958、 1982～1987、 1992～1997），墨西哥不能按条约规定向美国送水。两个干旱期的水欠账由紧接着的丰水期偿还了。然而，20世纪90年代的干旱更严重，从1992年到2004年，墨西哥累计的水欠账为17.28亿立方米。这不仅给该区域带来经济问题，也带来严重的政治摩擦。例如孔乔斯流域所在的奇瓦瓦州的所有城市宣布进入灾难状态，媒体报告表明美国和墨西哥的民众对水短缺持相当不满的态度。直至2006年，丰沛的降雨后产生了足够的径流，墨西哥才能够偿还欠美国的水债。

由于没有足够的政府策略，尤其是水的无效使用和水污染，墨西哥政府越来越认识到水的价值和存在于供水与需水间的不平稳。墨西哥政府于1992年出台了《国家水体法》，该法规定了墨西哥水资源管理和规划的法律框架。对于包括孔乔斯在内的多个墨西哥水市场的研究表明，大多数的水权交换发生于农业部门，多数情况是水需求者“借水”，而非完全的“卖水”。而且，大多数的水权交换发生于灌溉方面，多数是那些不拥有土地的土地使用者因为他们的财产拥有情况比那些土地拥有者要少得多，因此，他们对于出售和购买水权有很高的积极性。

水权转让机制分析

一套有效的水市场有6个标准，即灵活性、安全性、机会成本、可预测性、平等性和政治社会可接受性。灵活性是指水分配能够根据特定的经济、文化和社会兴趣，在水使用者之间和地域之间进行交换。安全性是指水权的保留将会为持有者提供刺激机制，鼓励他们投资于长期的必要的水交换基础设施建设。机会成本由水价来体现，而水价又由竞争市场环境决定，鼓励最高效地用水。例如要使水市场有用，必须出现使用者之间的水交易。可预测性包括两部分，首先是短期预见性，指确保水交换是有效益的，并且所用的输运花费是最小的；其次是长期预见性，即预测水使用者之间交换的程度，例如农业到城市。这不仅能衡量该机制是否是水用户所接受的，也能鼓励他们投资于水交换基础设施。平等性主要表现为对外部经济效果的补偿方面，例如由水交换造成的流路改道、地下水水位变化和水质改变等。最后，这种机制必须是在政治上和社会上能够被认可和接受的，它反映的是社会的利益和价值，而不是某些个人的兴趣。

灵活性 孔乔斯流域的水资源基础设施主要由水库和输水河道网络组成，这个基础设施由7个总库容为52.25亿立方米水库组成，主要是为灌溉、发电和防洪服务的。细密的河流网络可以将地表水从水库输向农场灌区，也可以将地下水从水井输运到农场。孔乔斯流域灌溉区域由3个灌区（ID）和一些灌溉单元(IU)组成，占地分别为108562英亩和14509 英亩。这些灌区和单元每年平均消耗掉25.37亿立方米的水，占流域总用水量的71.08%。

水资源基础设施一直以来都归属于联邦政府（国家水委会）。国家水委会掌控着策略性的基础设施，例如大坝和堤防等，他们在1992年将灌溉引渠和导流设施的控制权交给灌区。为管理好这些设施，灌区成立了两个组织，一个是责任社团，负责对从大坝到灌区输水渠的操作和维护；另一个是用水者联社或者称为灌溉模块，负责灌区内部的基础设施。每年，国家水委会、责任社团、用水者联社将确定所有的运行维护花费，以使基础设施的管理控制在能力范围之内。

目前，3个灌区有约1714公里的主渠和次渠向灌区供水，62%的设施以混凝土筑砌衬层，状态良好。由于通向个体农民的第三层渠道大多没有筑砌衬层，目前使用的灌溉技术仍为地沟式灌溉，水分配效益约在40%。

如果考虑目前的法律允许灌区间的水交换，目前的基础设施有足够的灵活性使水在用户和用户间转移。然而，还要考虑更多的办法来增加目前水分配的效益和使未来的水交换更加灵活。第一，是对目前基础设施的深层次研究，包括灌渠、排水道和道路等，这将决定采取什么样的短期、中期和长期措施。第二，要对农民实行经济刺激，以使他们使用新的节水技术。第三，由于灌区主要的问题是用水缺少测量，从监测网络到不同点的水测量都是需要的。第四，对农民进行有关水权交换方面的宣传教育，包括目标、问题和特征等。第五，要根据农民的水需求来确定灌溉费，而不是他所拥有的耕地数量。

如果要执行更大量的水交换程序，还需要改进很多方面。这些改进将有助于墨西哥政府在干旱期完成条约所规定的向美国送水的任务。很多年来，灌区是墨西哥水资源基础设施发展的中心，结果是灌溉单元常常处于水管理和规划过程之外。灌溉单元面临的问题包括缺少基础设施、组织和发展，并缺少基本信息的采集。为此，国家水委会专门发起了“农村发展的灌溉单元”项目，以扭转灌溉单元目前的情况。尽管灌溉单元没有地表水水权，但他们过去曾使用过来自上游农业区回流的地表水，或者是来自下游水库的径流。因此，如果不对灌区之间的水交换进行仔细的监测，灌溉单元的水消耗可能成为这些水交换的障碍。

不同部门间的水分配主要决定于国家或者工业未来水消费的增加情况以及目前流域的水盈余，大约为每年1.46亿立方米，这个数目是满足所有的水需求后的结果。尽管从2000年到2050年，城市人口可能会变为原来的两倍，有专家指出水消费仍将维持目前水平，因为投资于水保护和水分配系统的目标旨在减少25%的水损失。尽管在以后几十年，工业水需求每年增加3%，这些不会成为孔乔斯流域水需求的显著部分。另外，在有足够水的情况下，国家水委会制定的农业产出在奇瓦瓦州每年增加3%。因此，该区域的农业水需求仍然是主导，国家水委会预测将会发生水权从农业部门转向市政的情况。这些水交换利用目前的水基础设施就能完成。如果发生这样的水交换，城市需要对基础设施的运行和维护花费进行部分分担。

安全性 水权安全性可能是有效水交换的重要元素，《墨西哥宪法》的第27章定义了政府对地下水和地表水的所有权和辖区。由于水资源管理在不断完善，墨西哥政府在2004年修订了《国家水体法》，最重要的修改是对国家水委会在中央和地方上职能和作用的定义，重点是水资源管理应该在流域的层面上进行，水使用者在决策制定过程中起决定性角色。

尽管联邦政府是地表水和地下水的拥有者，它能够制定水权，并且分发给私有实体（许可）和政府实体，例如市政供水系统。这些水许可的年限在5~50年不等，并且还可续新。《国家水体法》允许的水权交换遵从以下情形：首先，水权交换可能是全部或者部分，可以是临时性的，也可以是约定期限的。其次，水权拥有者的改变是通过注册来完成，包括以下内容：水基础设施的特征、可能的第三方效果或者流域水文、生态方面的改变以及独立于土地的水权转让。

按照《国家水体法》，墨西哥成立了公共水权注册机构，其主要职能是记录和制定国家水委会赋予水使用者的水权许可。另外，注册机构负责记录和修改任何临时性或者永久性水交换以及任何水权交易的中断或者终止。注册机构通过公开调查或研究，记录流域可获得的水源以及需要限水的区域，这对未来的水权操作很重要。注册机构将确保水权持有者的安全，是水权交换不可缺少的一环。然而，由于水权并不是真正的财产，而只是用的权力，因此，当涉及投资基础设施方面的时候，可能会导致不安全因素产生。

《国家水体法》对如干旱期的水供应也有预案。在干旱期，国家水委会没有确保水交换者能够得到水权所代表数量的水量。然而，国家水委会不能够阻止地下水的使用，因为孔乔斯流域对地下水缺乏管理，导致该州的地下水水位普遍下降。对于地表水水权，国家水委会的技术委员会在干旱时期能够决定水权持有者所能得到的水量。例如孔乔斯河以南的一个灌区在1995～1996年遭遇了严重的水短缺，在州政府等的支持下，国家水委会决定只对棉花进行灌溉用水供应。这种集中式的决定可能会使一些经济价值高的农作物受到损失，例如瓜类。这种决策在孔乔斯尚未发生，但墨西哥多数灌区都是如此，在缺水期，他们希望减少对玉米和棉花的水供应；在干旱期，孔乔斯的灌区和墨西哥其他灌区一样，农民能够得到按照一定的比例对水权进行缩减的水量。

机会成本 水权交易要反映市场价格。包括孔乔斯流域在内的墨西哥的多数水权交易，能满足水市场和成本价格的要求。由于水资源特征可作为社会和政治是否良好的表现，所以，要注意某项水权交换是否反映了其全部的机会成本，例如前文提到的国家水委会在干旱期只对某灌区的棉花进行供水灌溉以及制定的水输运的价格不能反映机会成本。因为社会的某个方面可能会因为水权交换而受到伤害，而在那个市场环境没有机会得到弥补。

可预测性 这主要体现在两方面：第一，交换的花费必须最小。第二，水权拥有者必须知道和理解长期跨部门水权交换的结果。前者存在于灌区水平临时性的水权交换不会产生明显的输运花费和外部经济效应。然而，当发生灌区之外交换的时候，可预测性就不是那么强了。例如，研究表明，由于灌区是水交换直接受益者，而不是农民，这使农民对水权交换的积极性不高。因此，影响了水权交换的可行性。然而，如果对农民进行宣传发动和鼓励，同时，受水方能够对灌区进行补偿以修缮水资源基础设施，则水权交换就能成功。美国洛杉矶市和加州的皇家灌区就是这样，当市政得到灌区的水權后，对灌区的基础设施修缮进行了投资。

平等性 这主要是针对第三方，即所谓的外部经济效应。尽管外部经济效应在灌区之间的水权交换不会成为问题，但是，潜在的第三方效应还是需要一个补偿机制的，因为未来的水需求将会不断增加，干旱和跨部门水权交换也会频繁发生。目前，墨西哥的水权交换由国家水委会确保不发生第三方效应。有时，有可能不会完全考虑地表水与地下水的相互关系。如果不能得到很好的解决，将可能导致严重的水资源管理问题。例如，墨西哥的孔乔斯流域通过地表水水权交换提高了水的利用效率，增加了农业产出；但是，有些灌区的地下水却在不断减少。

可接受性 用水权交易解决孔乔斯流域水供应和需求是可行的，在政治上是可以接受的，在社会上是能够被认可的。

根据《墨西哥宪法》，墨西哥政府是水的拥有者，政府所制定的水权被称为水许可，或者是《国家水体法》规定的水分配，期限在5～50 年不等，并且可以续新。然而，这些水权是可以转让的。公共注册机制是确保水权拥有者水权安全的关键。在干旱期，国家水委会的强制和控制职能会限制水权拥有者的水消费。但是，水资源的分配还是不受国家水委会的干预,而是按水权证书上标称的额度按比例分配，而不是给每个水用户规定相同数额的水量。在灌区间的水权交换可能没有机会成本问题。水权交换的公平性要求考虑交换所产生的第三方效应，即外部经济效应，在灌区间的水权交换不存在，但灌区外的水交换就可能会产生第三方效应。尽管跨部门的水权交换会显著提高水的利用效率，但当买方和卖方不按合同执行时，会产生一系列的社会和经济问题。最后，由于水交换比国家水法出现得要早，因此，大多是能够被社会和政治所接受的。