城铁融资双城记

徐金忠

25个城市地铁和轨道交通建设项目获发改委批复，累计投资规模超过8000亿元，其中2300多亿要靠地方政府自己想辙。杭州与深圳地铁项目可行性报告的同时获批或许能给其他城市打开一点思路·

9月5日，国家发改委密集批复了多个城市轨道交通建设项目。据《中国经济周刊》记者根据国家发改委网站9月5日发布的公告统计，这次共有25个城市地铁和轨道交通建设项目获批，累计投资规模超过8000亿元。其中4000多亿由国内银行贷款解决，而余下的2390.624亿元（5个项目未纳入统计）则落到了地方财政头上。

业内人士担心，因为“土地出让金大幅下滑，地方政府财力不足”，“财政拨款+银行贷款”的传统投融资模式，是否能为地方政府解决上述项目资金。

但此次批复中，也包括了杭州地铁1号线“特许经营”项目以及深圳地铁7号线、11号线两个项目的可行性报告，深圳“以地养路”的模式得到国家层面的肯定，也为地方政府如何探寻新的融资模式提供了借鉴。

引“港”入杭

在高涨的城轨建设热情、吃紧的地方财政、紧缩的银行信贷三方面的压力下，地铁建设靠地方财政解决为主的传统融资模式已难以为继，且过度依靠财政补贴，城轨项目丧失了寻找赢利点的热情，综合的运营服务经营体系难以形成。

城轨建成后，对沿线土地价值、商业价值等的“正外部性”影响所产生的收益也没有被有效收回。一边是繁荣的沿线土地开发、商业经营，另一边是城轨项目投入不足、项目建设进程缓慢，折射出城轨建设的困局。

虽然没能如预期在今年“十一”正式运营，但杭州人也为即将在10月底正式拥有自己第一条地铁而骄傲。

杭州在其地铁1号线融资上的创新是审慎的，选择的是与香港铁路有限公司（下称“港铁公司”）合作、“特许经营”模式。

在国家发改委对杭州地铁1号线特许经营项目的批复文件中，肯定了杭州地铁1号线项目划分的A、B两个部分。其中A部分“负责土建工程、轨道、综合基地、控制中心、主变电站等，总投资为137.9亿元，占1号线总投资的62.5%，由杭州地铁集团公司负责投资和建设，并拥有资产权”。

涉及特许经营的B部分为“除A部分以外的车辆、信号、售检票系统等机电设备，总投资82.9亿元，占1号线总投资的37.5%”。杭州地铁集团公司和港铁公司合资成立杭港地铁有限责任公司（下称“杭港公司”），“负责杭州地铁1号线B部分的投资、建设和经营”。地铁建成后，“杭港公司依法承租并获得在特许经营期内地铁1号线A部分设施的经营、管理和维护权”。特许经营期被限定为开始试运营日起25年。B项目82.9亿元资金中，资本金45.4亿元，杭、港双方分别占51%（23.154亿元）和49%（22.246亿元），其余部分资金则由杭港公司贷款解决。

“特许”的期许

国内第一次采用特许经营模式运营的地铁线路是北京地铁4号线，已在2009年秋正式开通，但受制于“两元通票”制，北京4号线的运营商京港地铁公司经营状况直到近期才有所好转。

中央财经大学财政学系主任、财政税收研究所所长曾康华向《中国经济周刊》记者介绍，“北京地铁每一张地铁票成本大概是在4块7毛钱，现在一张地铁票2块钱，每张地铁票要补贴2块7毛钱”。因为奥运会，北京还取消了地铁站内的商业经营，港铁的经营模式就难以在4号线运用，经营状况不佳在情理之中。

杭州地铁1号线还未运营，票价已有争议。8月3日，杭州地铁票价定价听证会只留下一个“在价格听证以及更广泛征求各方面意见的基础上，综合考虑各方面因素，对听证方案做进一步完善”的结论。

但曾康华认为，杭州将比北京能更市场化地实践“特许经营”。北京交通大学经济管理学院副教授陈佩虹则表示，特许经营模式在实现了财政和项目划分的同时，需要在合作中明确风险承担问题，不能到最后都由政府买单。

《中国经济周刊》记者联系杭州市委宣传部，希望进一步了解模式运作及如何收回投资，但对方表示，在杭州地铁1号线进入即将投入运营的关键时刻，各种协调、 演习、评估工作繁忙，婉拒了采访要求。

深圳“以地养路”

国家发改委给深圳地铁7号、12号线可行性研究报告的批复文件为创新地铁融资模式留足了空间。在批复文件中，地铁项目的资本金“主要来源为轨道交通上盖及沿线土地的开发收入，在土地收益不能满足需求时由市财政资金投入”。同济大学教授、博士生导师孙章把这种模式总结为“上盖物业、土地出让、土地二次开发”。

孙章坚定地断言：“解决资金问题后，城市轨道交通越多建越主动。”孙章介绍，港英政府时期，兴建城市轨道交通时，会将轨道交通沿线一定范围内的土地交由政府出资成立的香港铁路公司开发，以弥补轨道建设时期的投入，这种模式为地铁公司预留了盈利的空间，这是香港铁路公司成功的重要基础。

在陈佩虹看来，这是一种以公共交通为导向的开发，即TOD（ transit-oriented development）模式，相比于创新有限的BOT模式来说是一大进步。但要在深圳地铁项目中运作，首先需要理顺土地产权关系，才能激发地铁公司科学合理利用土地资源的热情，这样，地铁建设对沿线的外部性影响就能得到“内部化”，从而减轻市民税负和政府财政负担。

但 “轨道+物业、以地养路”的模式具体如何操作还需探索。陈佩虹认为，深圳的“以地养路”模式中的沿线土地开发有两种可行的操作方式：一是政府仍旧拥有沿线土地的开发权，而开发所得将作为地铁建设的专项资金；二是政府将沿线土地的使用权、开发权都交由地铁公司，使用开发所得作为地铁建设资金。

“沿线土地开发”慎行

但现实与猜测未必一致。

轨道交通6、7、8、9、11号线构成的深圳市轨道交通三期工程总投资预计将超1000亿元。

深圳市发改委在给《中国经济周刊》记者的回复中，明确了深圳轨道交通的投融资模式是：“‘合理票价+上盖物业开发，即以票务收入弥补运营成本，以物业开发弥补建设成本”。

“合理票价”很好理解——深圳将不会采取北京“两元通票制+政府财政补助”的模式，曾康华透露，深圳地铁票价将在地铁的公共服务性质和投资回报之间寻求平衡。

“上盖物业开发”是创新，但这样的融资模式实际上是在国家发改委允许的范围内自动给自己画了一个“小圈圈”。国家发改委的批文中，“上盖物业”被接受和实践，“沿线土地开发”却被有意地忽略了。深圳市发改委明确指出：“轨道交通配置土地资源以轨道交通上盖物业空间为主。”

这是慎重。深圳市发改委给本刊的书面材料中坦言，房地产行业属于资本密集型和知识密集型行业，在国家大力调控房地产市场的背景下，即便是轨道交通上盖空间开发也“不可避免存在一定风险”，更何况是“与轨道交通的关联度相对较低，且开发主体并不具有排他性，且用地权属相对复杂”的轨道交通沿线土地的开发。

不过，“未来，深圳市将进一步研究轨道交通企业如何更好地参与轨道交通沿线土地开发”。