政府管控体制的转型有利于创造新的生产力

严凌宇

[摘 要]本文对政府管控体制下如何转型对企业创造生产力有促进作用这一问题进行了分析，并提出了具体办法。

[关键词]政府管控体制；创造生产力；资源

[中图分类号]C93 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）40-0094-02

改革开放30年来，中国在正确的方向上有了历史性进步，中国经济持续高速增长。2010年中国国内生产总值（GDP）超过日本，跃居全球第二位。与此同时，人均可支配收入大幅度提高，成亿人口脱离极贫地位。另外，中国经济迅速发展所付出的代价也极其高，而且对于一个拥有13亿人口的大国来说，GDP总量增长并不足以说明问题。特别严重的是，近年来资源短缺，环境破坏愈演愈烈；腐败蔓延到社会生活的方方面面；贫富差距悬殊，威胁到社会稳定；市场公平缺失，垄断越发增强，营商环境越来越差；大部分行业生产能力过剩，产业结构极不平衡；等等。

事实上，当前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革严重滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果。

中国社会发展到这个程度，欲克服上述改革开放以来出现的各种社会弊病、避免历史悲剧重演，当务之急就是要推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革。经济学家吴敬琏说：“在继续完成市场经济改革任务的同时，积极而慎重地推进政治改革，既是未来中国改革的主题，也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益，在这样的问题上，容不得有半点犹疑。只有打破阻力，奋力过关，才能实现几代中国人的梦想，把中国建设成为一个富裕、民主、文明的现代国家。”

纵观国内外的，只有挥别狭义的经济改革，厘清政府与市场、政府与社会之间的关系，才能确保一个国家的长治久安。回望过去的数十年，世界上成功跨过中等收入陷阱的国家和地区，无一不是以主动之布局和坚定之决心，完成了民主、法治层面的艰难转身。

现代发达富裕的德国，它的成功经验其中最主要的一条就是，建立、健全强有力的社会市场经济体制。第二次世界大战结束后建立的社会市场经济体制重点在于确保市场的自由竞争以及市场的有序发展，也就是说在法律保障的有秩序的市场经济框架之内发展经济。社会市场经济的成功奠定了德国今天的成就。因此，社会市场经济制度是是德国民富国强的根本。政府成为社会市场经济体制的制定者、公平秩序的创造者和坚定的维护者。减少和限制政府的公权力，使之在透明的状态下高效运转，服务于社会和大众。这些成功的经验值得我们去学习和借鉴。就是坚定不移地沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济。

显然，如果不能建立现代国家和市场经济条件下的政府，不但经济不可能平稳发展，而且难以摆脱民权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、官民关系紧张的状态。再加上国际形势的变化，一些激进主张开始萌动，如果某些枭雄式的人物利用这种情势，用“打土豪、分田地”一类极端“革命”的口号误导大众，就可能发生“进化受到壅塞时的溃决”（顾准语），危及甚至中断中国的现代化进程。

在经济体制改革方面，坚持市场化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除旧体制的遗产，建立基于规则的市场经济体制，或者称“法治的市场经济”。建立和健全竞争性的市场体系，使市场能够在资源配置中充分发挥基础性的作用；在政治体制改革方面，建立法治，推进民主，实行宪政。限制各级政府不受约束的权力，铲除寻租活动的制度基础。

所以，中国克服社会弊病、避免历史悲剧的正道，在于全面建立和完善市场经济体制。这就是说，要排除特殊利益的干扰，推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，铲除权贵资本主义的基础，并使公共权力的行使受到宪法法律的约束和民众的监督。

非常可喜的是，我们在这方面看到了曙光。10月10日，中国政府网公布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，取消和调整314项行政审批项目。我们注意到，这已是近十年来国务院第六次推出相关举措。在此之前，自2002年开始，国务院已取消和调整了总计2374项行政审批项目，在行政改革方面取得了长足的进步。

根据《决定》，此次取消和调整的行政审批项目主要集中在三个领域：一是投资。特别是对涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理；二是社会项目。加大了对教育、医疗卫生、文化等社会事业和公共服务领域行政审批事项的清理、精简和调整力度；三是非行政许可审批项目。相关负责人表示，当前和今后一段时间，将按照应减必减、该放就放的原则，适时组织对国务院部门的行政审批项目开展新一轮清理，提出取消和调整建议。

最引人注目的是，《决定》提出，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批；以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。《决定》同时表示，要积极推进行政审批规范化建设，加快推进事业单位改革和社会组织管理改革，进一步健全行政审批服务体系，深入推进行政审批领域防治腐败工作，把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革紧密结合起来。

必须承认，如果上述政策能够真正落实到位，对中国市场将是一个非常大的利好！也是政府放权退出市场的一大进步。应当看到，国务院取消行政审批正当其时。当前，中国的经济发展正处于十字路口，过去十年高速增长所倚靠的人口及入世红利已接近尾声，既往的发展模式不可持续，需要寻找新的动力。今年以来，伴随中国经济转冷而来的市场困境让人意识到，中国企业面临的问题不只是经济周期的变化，更是中国市场化不够、管制太多而导致的。政府行政审批仍多、“国进民退”加剧、市场准入限制随处可见，都成为制约市场活跃的障碍。中国政府此次做出调整，契合了经济发展的趋势。这种制度红利也将转化为新时期推动中国经济发展的生产力。

但是，另外我们还应该看到，政府在大量放手让市场去做的同时，还应该努力创造一个确保市场的自由竞争以及市场的公平有序发展的营商环境。

国有经济的垄断，既表现为经济性的垄断，即国有企业凭借由政府倾斜政策所支撑的巨大经济实力，足以压制竞争对手；也表现为行政性的垄断，就是政府利用行政权力保护与自己的利益有关的国有企业（也包括某些本地的非国有企业），排除竞争对手或者限制竞争。

对第一种类型的垄断，治本之策是继续推进国有经济有进有退的布局调整。目前，各级政府和国有企业控制着过多的经济资源，特别是土地和资本资源，并且把其中大部分投入到其他性质的企业中去，与民争利。这种情况是不正常的。应当坚持1997年中共十五大决定的方针，国有经济逐步从一般性的竞争性部门退出。

从本次取消、下放和合并的314项行政审批事项的内容看，主要集中在投资、社会事业和非行政许可审批项目等领域，特别是在民间投资、资本市场以及支持小微企业发展等领域，取消或者清理了相当一部分行政机关的审批事项，为民间投资和小微企业发展创造宽松的政策环境的意图跃然纸上。

然而，大幅度削减行政审批的意义远不在此。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定等，政府都要退出，这等于大大压缩了行政审批事项存在的制度空间。站在真正的市场经济角度而言，削减行政事项意味着，政府和市场之间的行为边界的实质性调整。

市场经济本质上是契约经济，市场经济亦是一种资源配置的基本方式，市场在资源配置中起基础性作用。然而，大量行政审批的存在，使政府参与了很多本应属于市场决定的事项，市场配置资源变成了政府决定资源的投向和对象，从而造成了资源的错配。同时，政府掌握大量的审批权，这意味着，在缺乏约束和监督的情况下，政府寻租的空间被拓展。特别是，当政府行政审批权力过大，或者行政审批事项过多，这无疑会影响市场的活力，影响创业的热情。从欧美等市场化国家来看，那些企业强大，产业国际竞争力强的国家，行政审批事项很少，创业环境自由。

以民间投资和小微企业的发展为例，中国的审批事项之多令人咋舌。中国资本市场20多年的发展证明，过多的行政审批事项，影响了上市公司资源的配置和市场的活力，并且滋生了诸多内幕交易，从长期来看，并不利于市场的健康发展。本次取消的行政审批事项中，涉及诸多关于上市公司收购和民间投资的事项，这无疑是一个值得关注的进步。

改革开放以来，中国社会的制度变迁，本质上是政府和市场的边界不断调整的过程。政府逐渐退出一些经济领域，企业、市场和公民获得相应的自由和权利，这是现代社会绝大多数国家制度变迁的基本逻辑。中国要真正建立现代社会，建立完善的市场经济，行政审批制度的削减是必须的。只有通过削减政府在相关领域的审批权，才能形成“小政府、大社会”的格局，才能尊重市场的选择，也才能为创业者创造自由的投资环境，经济的发展才有持续的活力。

当然，要真正实现政府职能的转变，真正理顺政府与市场、政府与社会的关系，真正发挥市场配置资源的基础性作用，还需要长期的努力。除了破除观念障碍之外，更重要的是打破各种利益格局，特别是部门利益的阻碍。行政审批涉及很多部门的利益，取消一个比增加一个要难很多。尽管从数量上看，十多年来，中国取消的行政审批事项已经高达70%，但事实上，剩下30%的行政审批事项，未来取消或者清理的难度更大。一些被取消的审批事项可能会借行业协会等“借尸还魂”，一些新的审批事项会悄然出炉。这些都决定了改革行政审批，打造有限政府，仍然任重道远。

值得注意的还有，此次行政改革的进一步推进，恰逢11月8日党的十八大召开前夕，中国政府面临着新旧更替。从这个角度看，此次改革可视为本届政府留给新一届领导班子的“礼物”，可能也将成为今后政府改革的一个重要方向，被下一届政府继承并发扬光大。《决定》明确表示，政府能不管的，都应该放手让市场去做，这种核心理念，理当在新时期得到发展，并逐步落实。