破解北京“首堵”困局的政策建议

李军考斯

针对北京交通拥堵问题，专家在调研后，深入分析了导致北京交通拥堵的三大因素，并提出近期缓解北京交通拥堵的七点建议和长远规划北京交通发展的五点举措

2012年1月30日，《经济观察报》第11版《省委书记的挑战》专栏刊出的《刘淇：疏解“首堵”困局》中提出，疏解“首堵”困局将成为北京市委书记刘淇2012年的最大挑战。对于这一问题，我们进行了分析研究，并提出几项建议措施。

北京交通拥堵的三大因素分析

影响因素之一：北京汽车保有量增速过快。在新世纪的前十年间，北京的汽车保有量呈现出急剧增长态势。在2003年8月、2007年5月和2009年12月，北京的汽车保有量相继突破200万、300万和400万辆大关，百万级的增长用时分别为6年半、3年零9个月和2年半。而日本东京的汽车保有量达到200万、300万和400万辆时，百万级的增长用时分别为5年、10年和12年。像北京这样的汽车保有量增长态势，在全世界各大城市中皆无先例，日益庞大的汽车保有量给城市交通带来巨大压力。

影响因素之二：北京交通出行方式缺乏统一的科学引导。与快速上涨的汽车保有量相比，北京的道路建设、停车场建设、市民的交通意识培育、社会的汽车文化培养等却无法同步发展，交通拥堵、行车混乱已成为困扰北京城市管理的重大问题。北京是世界上少有的各种交通方式“均衡发展”的大城市。北京的公共交通利用比例、私家车使用比例、自行车与步行出行比例各占1/3。交通参与方式的多样化与道路行驶的复杂性使得每一种交通方式的出行都陷入困境，也使得整体交通难以协调有序进行。

影响因素之三：城市功能定位总体规划对交通运行考量不够。北京的交通拥堵又源于长期以来缺乏有效规划的城市建设。原有城市规划倾向于在旧城上建新城，导致就业岗位过度集中于城市中心区。而大量工作人口又居住于城市邊缘地区，不得不重复城郊之间的交通往返，加大了交通压力。而近年来，北京的就业功能仍是通过拆迁改造向中心区集中，居住功能仍是通过城市扩建向郊区蔓延，大规模跨区域的交通行为使得城市中心区的交通拥堵现象频现。

近期缓解北京交通拥堵的

七点建议

（一）将公共车辆纳入公交专用线路行驶

北京为倡导绿色出行，鼓励市民乘坐公共交通工具而在多条城市主干道上设置了公交专用线路，这一做法保证了公共交通的道路优先权，也体现了公共资源的有效配置。但是，在每日的早晚高峰时期，公交专用线路的使用效率却显不足，呈现出公交专用线路行驶车辆不足，而非公交专用线路车辆严重拥堵的现象。

对于出租车、校车、班车、机场巴士和旅游客车等，其虽然不属于公交车辆，但其又具有公共交通的特征和运营性质，相比于私家车而言，其承载力更强。若将其纳入公交专用线路行驶，不仅弥补了公交专用线路使用效率不足的缺陷，也可缓解非公交专用线路车辆严重拥堵的现象。

（二）严禁公交车辆驶出公交专用线行驶

公交专用线路是保证公共交通道路优先权的重要措施，在公交车辆的正常行驶中，公交车辆应该做到按顺序行驶，不驶出公交线路。但是，有些公交车辆往往为了超越前方正在行驶的其他公交车辆进入非公交专用线路，或不按照顺序进入公交车站点，而与其他等候车辆并排停在站外非公交专用线上，严重妨碍了其他社会车辆正常行驶，或因减速影响其他车道缓行造成拥堵，或因刹车不及造成交通事故。公交车辆驶出公交线路超车已经成为交通拥堵的一个节点。所以，应严格禁止公交车辆驶出公交线行驶，并倡导公交车辆在公交线路按顺序进站停车。

（三）出租汽车在规定区域停车载客

北京市对出租汽车的停车载客并没有强制性的要求，这使得出租汽车的随意停车载客问题成为妨碍交通运行的一大原因。特别是在繁华的街道两边，乘客只要招手，看到示意的出租汽车就会急拐至路边，这一交通行为严重影响了其它车辆的正常行驶，也极易发生危险。

针对这一现象，建议在二环或三环以内繁华道路或主次干道两侧多地段标记出租汽车停（驻）车区。停（驻）车区可分为短时间停车区和长时间驻车区，分别以不同颜色画在街道两旁的路崖边上，例如红色代表长时间等候驻车区，出租汽车可以停十分钟以内等客上车，绿色代表短时间停车区，出租汽车只可以一次性卸客或载客，而乘客必须在出租汽车停驻车区才能向出租汽车示意停车。采取这一措施，可以有效避免出租汽车随意停车载客的现象，也可以对社会车辆起到提示作用，以保证道路的流畅行驶。

（四）打造“交通微循环”，科学布置单行线

发展“交通微循环”对于缓解北京的交通拥堵可以起到良好的效果。“交通微循环”是由城市次干道、支路及支路以下道路组成的局部道路交通系统。发展“交通微循环”的目的就是要分流城市主干道车辆，缓解主干道的交通压力。如果设计好城市的微循环交通路线，特别是规划好微循环中的行车方向，将使城市中心区的交通运行更加顺畅。在一些车流量较大的城市次干道、支路上要科学安排单行线行驶规则，防止车辆的交叉对向行驶以保证微循环道路高效、有序运转，切实起到缓解主干道交通压力的作用。

（五）增开社区通勤车

开通社区通勤车是实现社区与主城区之间长距离交通联络的有效途径，可以有效缓解早晚高峰的交通压力。特别是对于大型社区而言，其人口聚集程度高，交通出行方式多样，社区居民乘坐社区通勤车可以缩短出行时间，降低出行成本。例如，在天通苑和回龙观社区已经开通了直达国贸、中关村等商务办公区的社区通勤车。其采用高配置旅游客车，一人一位，刷卡乘车，定点定线，一站直达，并享受公交车辆的快捷通行路权。

实践证明，开通社区通勤车对于缓解城市交通拥堵起到了良好的作用，应该推广这一做法。目前，在北京的城南、城东地区，已经形成了多个大型居住区，早晚高峰时段连接社区与主城区的交通联络线交通压力过大，通行效率低下。可以在城南和城东的大型社区中开通社区通勤车，吸引社区居民乘坐而放弃私家车出行，以缓解联络线的交通压力。

（六）制定法规鼓励拼车上下班

北京的汽车保有量呈现出急剧增加的态势，而其中私家车数量的快速增长成为最主要的因素。在北京路面行驶的私家车中，“一人一车”或“两人一车”的现象非常普遍。特别是在早晚高峰时段，道路上的汽车饱和而难以行进，而车中却空载运行。为解决这一矛盾，政府部门、社会单位应鼓励私家车主拼车上下班，这一做法不仅可以减少高峰时段私家车的数量，缓解道路交通压力，还可以减轻私家车主的经济负担，减少道路上的劳顿之苦。特别是对于不具备条件开通社区通勤车的社区而言，更应该鼓励私家车主拼车上下班的做法。但是，由于没有法规可循，个人拼车者担心一旦出现交通事故责任等问题时无法可依。

（七）遏制公车私用行为

2011年，北京市的公务车数量已达到6.2万辆。其中，公车私用现象也成为增加道路交通拥堵的又一因素，应制定有效的措施杜绝这一行为。在对现有公务车进行核实、登记的基础上，推行公务车标识制度，要求除公检法等已喷涂明显工作标识的执法车辆以外的所有公务车，将公务车标识喷涂在车辆上。在报纸、网站等媒体长期公示公务车标识、公车号牌、车型、使用单位等情况，设立监督电话，方便群众监督举报。通过限制公务车的违规行驶，来降低公务车的使用次数，减少道路的交通负担。

长远规划北京交通发展的

五点举措

（一）完善产业规划和新城规划中的配套交通设施

长期以来，北京市的空间布局通常是根据城市规划而被动制定交通规划。随着北京城市化进程的加快，城市居住人口不断向城市周边转移，在城市周边形成了许多生活聚居区。居住地与工作地的过度分离形成了在早高峰时段大量人口在短时间内向城市中心区集中，而晚高峰时段人口又向城市周边扩散的现象。这成为导致城市中心区交通拥堵的重要原因。

在产业规划和新城规划的布局中应将城市土地利用和发展因素与交通建设内容统一规划。在城市周边新城规划布局中应把交通因素作为重点纳入其中，把公共交通放在最优先地位考虑，形成以公共交通为重点的规划模式，使道路资源得到最高效的利用，以减少私家车的出行量。在对产业集聚区的规划中，应充分考虑地区就业人口总量与交通承载力的协调，合理配置产业区的交通布局，加大公共交通的土地开发，提供良好的配套交通设施。

（二）公共服务优质资源继续向人口聚集区转移

根据《北京城市总体规划(2004年-2020年)》，到2020年，北京总人口规模计划控制在1800万人左右，可是截止到2010年11月1日，北京的常住人口数已经达到1961万人。北京人口的持续增长使得人均社会公共服务资源不足的矛盾日益突出。在北京城市化进程加快的背景下，城市周边人口不断扩张，城市的“卫星城”加快建设。在居民的居住条件获得改善的同时，其周边的医疗、教育、养老、文化等公共服务资源并不能满足居民的要求，而北京高质量的公共服务资源都集中在城市中心区。因此，居民为获得更好的公共服务而不得不向城市中心区聚集。庞大的居民出行比例让城市交通承担了较重的压力，短时间内的集聚效应也增加了交通负担。

分配公共服务资源向城市周边的人口聚集区转移，可以弥补城市周边人口聚集区公共服务资源不足的困境，减少居民的出行时间，降低城市中心区的交通压力。特别是对教育、医疗、文化等相对紧缺的公共服务资源，应通过完善基础设施建设、建立分支机构、改善资源配置等手段加大政府投入力度。对于公共服务资源的规划，应充分考虑到城市发展、人口外迁与分布等多重因素，使居民都能够方便、快捷的享受到高质量的公共服务。

（三）制定“就近就业”相关政策

北京人口的急剧增长和城市化进程的不断加快，使得北京的人口分布呈现出向城市周边扩散的特点。城市周边新建住宅的价格优势吸引青年人购房居住，而一些老年人则居住在城市中心区。城市中心区的就业机会又多于城市周边地区，就业人群不得不在城市周边居住区与城市中心工作区之间进行“朝出晚归”式的交通往返。这一交通运转方式已使北京的交通陷入超负荷运转的困境。

面对居住地与工作地的过度分离，政府可以制定“就近就业”的相关政策来解决这一难题。所谓“就近就业”，就是居住地与工作地尽量接近的就业方式。在其它条件相同或相近的情况下，居住地与工作地越近，其交通成本越少，对交通的影响越小。政府相关职能部门可以发挥房屋中介的作用，安排将青年人的城市周边住房与老年人的城市中心区的住房实行等价交换，既可以用城市周边的大户型房屋与城市中心区的小户型房屋置换，也可以通过弥补房屋面积差价的方式置换，以达到有就近就业需求的青年人向城市中心区转移的目的。

（四）鼓励有条件的企事业单位实现“远程办公”

“远程办公”是通过现代互联网技术，实现非本地办公、移动办公的远距离办公模式。北京的企事业单位数量众多，地域分布广泛。对于从事程序开发、科研技术、金融保险以及其他可以通过互联网操作的职工来说，其可以在办公室外完成工作并通过网络上传而不必到办公室内工作。因此，对有条件的企事业单位应鼓励建立“远程办公”模式，“远程办公”模式既可以减少职工在高峰期的出行，也可以节约企業的经营成本。“远程办公”模式的规模化应用将对减少道路拥挤，缓解交通压力起到明显的效果。

（五）科学建设公共交通枢纽

公共交通是城市交通系统的骨干,协调好公共交通的接驳方式,不仅可以提高公共交通的运行效率，还可以增加公共交通的吸引力，起到优化居民出行结构的重要作用。科学建设公共交通枢纽，从以地面公共交通为主体的平面交通枢纽，向充分利用地下空间、地上地下有效衔接、相互补充的立体交通枢纽转变。立体交通枢纽，能够将公交、地铁、出租、自行车、长途客运乃至铁路在枢纽站完成接驳与换乘，实现各种出行方式的有效衔接与合理组合。科学建设公共交通枢纽，是解决城市交通拥堵的重要措施，是缓解城市交通压力的有效途径。

（作者：北京市经济与社会发展研究所社会发展部部长）