温州金融改革创新与困境

易宪容

3月28日，国务院常务会议批准了实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，意味着温州金融改革的全面启动。可以说，设立温州金融综合改革试验区应该是一种创新，它对推动中国金融市场改革，特别是整个中国金融体系改革可能起到标志性作用。如果温州的金融综合改革能够试验成功，这些经验也可能成为普遍性经验，带动全国区域性金融的发展与繁荣。从这点上说，其意义不可小视。当然，也应该看到，如果试验失败，它将严重影响到中国金融体系改革的进程，或将成为整个中国金融改革的一种教训。对于温州金融综合改革试验，尽管其改革的主要任务有十二条，但为核心的应该是以下几个方面。

民间金融阳光化与规范化

首先，对于这次温州金融改革试验，最为重要的内容应该是确立当前民间金融合法性、让国内民间金融的阳光化及规范化。可以说，这可能是当前中国金融体制改革的一件大事。从去年温州民间借贷危机的爆发到最近无锡江阴农行行长出游泰国闹失踪，国内影子银行危机浮出水面。

瑞信董事总经理陶冬就认为，房地产与影子银行是当前中国经济生活中两个随时都可能爆炸的定时炸弹，而民间金融则处于影子银行这个定时炸弹的核心。如果不尽快采取有效的拆弹办法，国内民间金融崩盘，有可能引发中国金融体系的严重危机。

更为严重的是，民间金融盛行的地方往往都是经济较为发达的地方，大多数的民间融资都进入住房市场，绝大多数民间融资的资金最后都是来自银行体系，如果民间融资崩盘，不仅会严重摧毁中国最为繁荣的东南沿海经济，也会打击国内房地产市场及国内银行体系。

温州“跑路”事件频繁发生之后，政府开始重视民间金融问题，并很快出台化解之策。不过，这些政策的重点基本上是如何通过正规的渠道来增加对中小企业与农业的融资，从而减弱中小企业及农业对民间信贷的融资需求。

很多有识之士认为，整个政策文献把化解民间信贷的问题放在如何让民间金融的阳光化、规范化及法制化上。特别是中国工商联更是以其组织的名誉撰写了不少文章，认为要解决民间信贷的问题，就得让这些民间信贷行为纳入法制化的监管渠道，就得让正规金融放开对民间金融进入限制，特别是放开民间金融进入银行业的限制。

在本文看来，政府真想拆除民间借贷这个定时炸弹，单是民间金融阳光化、规范化是远远不够的，得从以下几个方面入手：一是政府要组织力量对当前中国民间信贷的性质、规模、范围、高利贷水平及风险进行全面调查与评估。如果对当前国内民间信贷情况都不了解，想找到拆除这个定时炸弹的解决办法是不可能的。

二是民间借贷的问题不仅在于其运作方式复杂、种类多变、透明度低、借贷的资金链条长，而且在于民间借贷的许多资金源头基本是出自正规银行。只不过，这些民间借贷经过挪用和多次转手之后，最后基本上脱离了银行的视野。也就是说，民间借贷的问题并非其本身的高利贷及运作方式不透明，而是正规的金融体系存在严重管制的结果。正规的银行体系存在严重的价格管制及数量管制，这必然为银行体系的工作人员提供巨大的寻租与设租的空间。特别是在管制下的严重低利率、管制下的银行运作以权力为中心而不是以风险定价为中心，谁能够获得银行贷款谁就能够谋取大利时，民间借贷就应运而生了。如果要拆除国内民间借贷这个定时炸弹,不从正规的金融体系改革入手，不加大对中国银行业的改革力度，放开对银行的规模管制及价格管制，逐渐地实现国内银行体系的利率市场化，那么仅仅把民间金融阳光化及制度化是不可能解决问题的。

只要国内正规金融体系的价格机制严重扭曲，不仅会造成严重的信贷饥渴症，而且必然有人会通过不同的权力方式从银行体系套取资金,然后流向民间借贷市场。在这种情况下，实体经济所面临的融资困难不仅不会缓解,反之会进一步加剧。中小企业及弱势企业只好进入民间借贷。民间借贷市场盛行与繁荣也在所难免。这些问题仅靠民间借贷阳光化是无法解决的。所以，要解决国内民间借贷市场的问题，首先就得加快国内正规金融市场改革，让正规金融市场形成有效的价格机制。

三是当前国内民间借贷市场的风险还在放大，不仅在于国内正规金融市场的改革严重滞后，而且与地方政府默许有关。

最近刘明康主席指出，民间借贷市场盛行，很大程度上是官商合流的结果。不少地方政府官员本来就是民间借贷市场重要雇主。因为，不少政府官员通过民间借贷可大谋其利，而且也可过度使用现有的金融体系，短期内推动当地GDP快速增长。如果不对地方政府职能进行清楚界定，反之让其对市场干预过多，让地方政府承担民间借贷所面临的风险，那么仅是让民间信贷规范化阳光化所起到作用也是十分有限的。

因此，《方案》首要的任务是规范发展民间融资。这种规范与发展，不仅在于如何让以往地下的民间金融阳光化，更重要的要有民间金融有效运作制度安排，比如设立管理办法、建立备案制度及监测体系。这当然是好事，也是拆除当前民间金融这个定时炸弹风险的重要方面。如果国内民间金融能够阳光化经营，并在一定程度上受到监管，这不仅从制度上确立了民间金融的合法性，而且有利于防范民间金融的风险。但是，要解决民间金融的问题，加大国内金融体系的改革，还得建立起有效的政府问责机制。

发展新兴金融组织

对于温州金融综合改革试验，除了正式承认民间金融的合法化、阳光化之外，建议设立村镇银行应该算是最有新意的方面。

那么我们要问的是，通过温州金融综合改革试验，是否能够通过设立村镇银行来化解当前中国中小企业及农村融资难的问题？如果能够，其理论的逻辑与现实的基础又是什么？还有村镇银行的基本功能是什么？有什么样的市场准入？通过什么样的监管方式来保证其有效运行？如果不是这样，那么村镇银行将面临的风险又是什么？通过什么样的制度安排来分散与规避？

从《方案》提出的任务来看，重点放在加快发展新型金融组织这个基点上。比如鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行。可以说，一段时间来，如何让民间资本进入银行是当前国内呼声最高的事情（因为民间金融进入股市及保险早就成行）。可以说，温州这次试验就为民间金融进入银行打开了一个窗口。尽管这个窗口很小，只是同意民间金融设立村镇银行，但是其意义却很大。它预示着民间金融可以进入银行体系了。

不过，我们可能会问，在中国现有的条件下，让民营资本进入银行业组建村镇银行可行吗？其风险有多高？因为，我们要思考的是，民营资本为何要组建村镇银行？是由于这些资本进入银行业有利于形成有效的市场竞争机制吗？

可以说，只要国内主流银行利率不实现市场化，只要政府对银行进行价格管制及信贷规模管制，那么無论是何种资本进入银行业都是无法形成一种有效市场机制，银行业的竞争只能是信贷规模扩张的竞争而不是风险定价的竞争。在这种情况下，银行业有效市场价格机制根本无法形成。

也就是说，当前银行业的竞争机制，并非是民间金融进入就可解决的。但何况在《方案》中把本来就有的金融市场利率市场化改革一条删除，更证明村镇银行进入，无法通过市场来形成有效的市场价格机制。如果市场没有有效的价格形成机制，那么村镇银行能够发挥对信用风险定价的功能是十分令人质疑的。

还有，中小企业及农村融资的困难得以解决吗？

可以说，中小企业融资难及农村融资难的问题是世界之难题，并非仅中国独有的事情。只要存在市场机制，或以市场来运作，一万年后这个问题都无法解决。在当前成熟的市场体制下，解决得最好的是台湾的中小企业融资体系。其解决中小企业融资难的问题，主要是通过政府与银行形成的中小企业融资体系来现实的，而不是仅增加村镇银行来解决。而且，即使假定允许民营金融设立村镇银行，如果没有健康的中小企业融资体系，这些民营资本为主导的银行会真正愿意专门来做中小企业融资或农业金融吗？非也。但是现村镇银行设立的理论前提就是，中小企业融资与农村融资的问题只能通过设立更多的中小银行来解决。我想这可能是一种误区。实际情况不会如此。除非把设立村镇银行的功能界定得十分清楚，否则如果村镇银行是为利而来，那么政府要实现设立村镇银行的目标是不可能的。

我们可以看到，小额贷款公司已经试行了多年，但是这种能够帮助中小企业及农村居民解决融资难的金融机构为何没有快速发展及繁荣，最大的问题还在于利润不高。民营资本没有意愿进入这种利润低的金融业务，仅仅承担社会责任。现在《方案》同意让小额贷款公司转型村镇银行是一种突破，但这种突破不把村镇银行基本功能及业务范围界定好，其效果如何同样不确定。还有，在温州这个炒作成性的地方，如果不能够把村镇银行的功能确定只是为实体经济服务，那么如果象早几年，村镇银行还有可能成为温州那些炒作成性的投资者的工具。对此，村镇银行的制度法律设计者应该对村镇银行的基本功能、业务范围、运作流程、监管方式等方面有一个严密的规定。

还有，就目前的情况来看，民间金融之所以要突破所谓的国有资本对银行业的垄断进入，最为根本的问题并非是能够通过市场竞争形成有效的价格机制，也并非是为了解决中小企业融资难的问题，更不是如何来帮助农村或中小企业增加融资渠道，而在民间金融看来，利润高风险又低的银行业是这些资本首选。因此。如何让村镇银行为中小企业及农村经济服务，并非仅是设立村镇银行就可解决的，而是是否能够建立起有效的监管制度让新建立的村镇银行走入正轨最为重要。以原有温州民间金融市场的炒作本性，它可能让这种村镇银行成为获得高额利润的工具。

因此，让民间资本设立村镇银行是这次温州金融综合改革试验最有新意的方面，让村镇银行设立成为中国金融改革一个新起点，是十分有意义的事情。要达到该目标，不仅要通过有效的制度安排来保证村镇银行能够真正为实体经济服务，而且还得通过制度安排来确定村镇银行的基本功能、可适用的业务范围及区域、并根据市场法则建立起有效的金融监管方式。否则当村镇银行成为一种少数人谋利的工具时，那么设立村镇银行要之实现温州区域性金融改革的目标是不可能的。

当前温州金融改革所涉及的范围与内容还有很多，比如利率市场化的问题、地方金融监督设立的问题及规范民间资本走出国门的问题等。这些问题都需要重大的制度创新才得以实现。

（作者单位：中国社科院金融所）